II GSK 2342/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 90/21 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. nr NHŻ.906.9.2020 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 maja 2021r., sygn. akt II SA/Bd 90/21 oddalił skargę M. Ł. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (dalej: Wojewódzki Inspektor, PWIS) z 17 listopada 2020 r. w przedmiocie nałożenia na stronę grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. oraz nakładające obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie ww. postanowienia w wysokości 68 zł. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r., poz. 2021 z późn. zm.; dalej: u.b.ż.ż.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, pomimo, iż przedmiotem działalności skarżącego są produkty pochodzenia zwierzęcego, tj. mleko, i w związku z tym wobec skarżącego nie winny mieć zastosowania przepisy w/w ustawy; 2) art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r.,poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest możliwe również w sytuacji, gdy decyzja merytoryczna nie jest ostateczna. Z uwagi na powyższe zarzuty wnosił skarżący o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Organ – Wojewódzki Inspektor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o nieprzeprowadzanie rozprawy i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których nie stwierdzono w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ponadto na mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna także zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy Inspektor Wojewódzki zasadnie utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z 8 września 2020 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nakładające na stronę, będącą właścicielem firmy M., ul. H. [...], [...]-[...] N., grzywnę w wysokości 3.000 zł w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., a nałożonych na stronę decyzją PPIS z 18 czerwca 2020r. i mających być wykonanymi przez Skarżącego do 30 czerwca 2020 r., a dotyczących produktów pochodzenia zwierzęcego, niepodlegających przepisom ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - w sytuacji gdy upomnienie zostało doręczone stronie gdy ww. decyzja nie była ostateczna, czyli wbrew art. 15 § 1 u.p.e.a. Wobec tak zakreślonego sporu, należało podnieść, że wszystkie zarzuty oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż podniesione zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Wymaga podkreślenia, że wyrok WSA kontrolował legalność postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym o nałożeniu grzywny na skarżącego w celu przymuszenia go do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w wyżej opisanym tytule wykonawczym nr [...]. Wspomnianą grzywnę nałożono, m.in. na mocy art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowiącym, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, w myśl art. 119 § 2 u.p.e.a., jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Za Sądem I instancji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem poza sporem pozostaje, że w postępowaniu egzekucyjnym nie dokonuje się merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny ani sąd administracyjny nie są więc uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a w istocie takiej właśnie weryfikacji domaga się skarżący w zarzucie postawionym w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Ponadto należy wyjaśnić, że zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1409/20 i przytoczone w nim orzecznictwo; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 720/20; i II OSK 730/20; opublikowane podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma więc prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 u.p.e.a., gdzie kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, i jednocześnie jest uprawniony do zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Według art. 33 § 2 pkt 7 u.p.e.a. jedną z podstaw zarzutu mógł być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 34 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Nadmienić należy, co podkreślił także WSA, że strona zgłosiła zarzuty przeciwko prowadzonej egzekucji z przyczyn wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1 (wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku) i pkt 10 (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy) wraz z ponownym podkreśleniem, że decyzja stanowiąca podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie jest prawomocna. Postanowieniem z 13 października 2020r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nakle nad Notecią oddalił zarzuty strony w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie, a zatem uzyskało ono walor ostateczności. Wykluczenie możliwości zgłoszenia zarzutów wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny, gdyż środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności (por. wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 3310/19; 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18; 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16), skutkowało, że zarzut zgłoszony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej okazał się bezprzedmiotowy. Skarżący kasacyjnie bowiem zarzucił brak wymagalności nałożonego obowiązku, podnosząc, że decyzja merytoryczna nie była ostateczna w momencie wystosowania przez organ upomnienia. W konsekwencji zarzucił niedopuszczalność egzekucji nałożonego obowiązku. Rodzaj podniesionych argumentów prowadzi zatem do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionuje postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów (pkt 2 skargi kasacyjnej), albo postępowania, w którym wydano merytoryczną decyzję (pkt 1 skargi) . Takie działanie jest błędne, stąd sformułowane w opisany sposób zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne jako niedotyczące przedmiotu sprawy. W sprawie bowiem badaniu podlegała jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 u.p.e.a., wymieniającego przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121 u.p.e.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Nie podniesiono zarzutów odnośnie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. W tej sytuacji, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono (w pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023r., poz. 1964). Na koszty tego postępowania składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu, nieprowadzącego sprawy przed WSA, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).