II OSK 955/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 939/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 stycznia 2018 r. nr 14/I/2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 939/18 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejscu numeru zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego zamiast "14/I/2017" wpisuje "14/I/2018". UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 939/18 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca", "spółka") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji’’) z 12 stycznia 2018 r. nr 14/I/2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 27 kwietnia 2017 r. nr 86/2017 zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...]z obr. [...] przy ul. C. w W.. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta. W sprawie zostało złożone także drugie odwołanie przez K.S. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda decyzją z 30 listopada 2017 r. nr 467/I/2017 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta o pozwoleniu na budowę. K.S. złożyła skargę na decyzję Wojewody. WSA w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z kolei w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Wojewoda postanowieniem z 12 stycznia 2018 r. nr 14/1/2018 działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) dalej: "p.b." stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem stopnia podstawowego, a skarżona decyzja Prezydenta nigdy nie została jej doręczona. Spółka z kolei wniosła odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 31 października 2017 r., podczas gdy decyzja została skutecznie doręczona ostatniej stronie postępowania dnia 6 lipca 2017 r., zatem termin do wniesienia odwołania dla innych podmiotów upłynął z dniem 20 lipca 2017 r. Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Wojewody wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe ustalenie, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, w sytuacji, w której organ I instancji w swoim piśmie z 9 listopada 2017 r. jednoznacznie uznał skarżącą za podmiot uprawniony do zaskarżenia decyzji, a samo odwołanie za złożone w terminie ustawowym; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek; 4) art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji nr 86/2017 z pominięciem właściciela nieruchomości przy ul. C. w W., skutkujące brakiem uznania skarżącej za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania – [...] I sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa w odpowiedzi na skargę także wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za nieuzasadnioną, wskazując, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Sąd wyjaśnił, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 129 § 2 k.p.a. (14-dniowy termin na wniesienie odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie) oraz art. 134 k.p.a. (stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do jego wniesienia). Dalej Sąd I instancji podniósł, iż skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i nie była adresatem decyzji, zatem nie można jej uznać za stronę postępowania, co nie wyłącza wobec niej skutku upływu terminu do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. Sąd odniósł się także do zarzutu niedopuszczenia skarżącej przez organ architektoniczno - budowlany do udziału w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, gdy ta (jej zdaniem) spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 2 p.b., wyjaśniając, iż zarzut ten nie może być rozpoznany na etapie badania przez organ dopuszczalności wniesienia odwołania, bowiem doprowadziłoby to do sytuacji badania prawidłowości samej decyzji. Skarżąca, jak wskazał Sąd, może podważać jej prawidłowość w omawianej sprawie w trybie nadzwyczajnym, gdyż nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji oraz nie wniosła odwołania przed datą, w której upłynął termin na jego wniesienie dla stron. [...] Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, nie odnoszącego się do istoty sprawy i podniesionych zarzutów, a także nierozpoznanie i brak jakiegokolwiek odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu do zarzutów naruszenia: - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe ustalenie, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sytuacji, w której organ I instancji w swoim piśmie z 9 listopada 2017 r. jednoznacznie przyjął skarżącą za podmiot uprawniony do zaskarżenia decyzji, a samo odwołanie za złożone w terminie ustawowym; - art. 7, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek; - art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji nr 86/2017 z pominięciem właścicieli nieruchomości przy ul. C. w W., skutkujące brakiem uznania skarżącej za stronę postępowania, co skutkuje tym, że strona nie mogła poznać stanowiska Sądu I instancji; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii i zarzutów. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie rozwinęła szerzej swoje zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Jako niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia przepisów procesowych, dotyczących powiązania art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wywodzi bowiem, że Sąd I instancji sporządził ogólnikowe uzasadnienie, nie odnoszące się do istoty sprawy i podniesionych zarzutów. Z powyższym nie sposób się zgodzić. Sąd I instancji w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia wyjaśnił, co stanowi podstawę zaskarżonego orzeczenia. Treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Sama dopuszczalność odwołania jest określona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, zaś przedmiotowe to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Na podkreślenie zasługuje, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 27 kwietnia 2017 r. nr 86/2017 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa. Powyższe wynika z faktu, że spółka nie brała w nim udziału i decyzja nie została jej doręczona, a nadto z pisma Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z 9 listopada 2017 r., w którym wskazano, że skarżącą spółka nie była stroną prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż nieruchomość przy ul. C., której jest właścicielem, nie znalazła się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co wynika z projektu budowlanego. Na pismo to powołuje się zresztą sama skarżąca tłumacząc, że organ przyjął w nim skarżącą za podmiot uprawniony do zaskarżenia decyzji, a samo odwołanie za złożone w terminie ustawowym. Rację ma skarżąca spółka o tyle, iż do powyższego nie odniósł się w swoim uzasadnieniu Sąd wojewódzki. Jednak nie ma to wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem prawidłowość uznania za stronę postępowania nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. W doktrynie oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu decyzja organu I instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, nie jest jednak pozbawiony ochrony, może bowiem bronić swego interesu prawnego, poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 15, C.H. Beck 2017). Jak wynika z akt sprawy najpóźniejszym doręczeniem stronom postępowania decyzji Prezydenta było doręczenie dokonane 6 lipca 2017 r., zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 20 lipca 2017 r. Skarżąca wniosła odwołanie 31 października 2017 r. (data wpływu do Urzędu (prezentata) - 3 listopada 2017 r.), zatem po upływie ustawowego terminu. Wobec powyższego organ I instancji błędnie w swoim piśmie z 9 listopada 2017 r. uznał je za wniesione w terminie. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania, w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1067/14). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez - jak podnosi skarżąca - ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii i zarzutów. Skarżącą chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i. art. 141 § 4 p.p.s.a. powinna wskazać konkretne przepisy prawa, którym uchybił organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie Sąd I instancji. Tymczasem spółka zarzuca przede wszystkim, że wydanie decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę z 27 kwietnia 2017 r. nastąpiło z pominięciem właścicieli nieruchomości przy ul. C. w W., co doprowadziło także do przeprowadzenia postępowania z naruszeniem zasad pogłębiania zaufania, czy udzielania informacji. NSA zauważa, że kwestia nieuznania skarżącej za stronę postępowania nie może być przedmiotem rozważań i podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęte było jedynie rozstrzygnięcie stricte procesowe organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, w którym organ nie badał legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania przez pryzmat art. 28 k.p.a., czy też art. 28 ust. 2 p.b. Na marginesie NSA wskazuje, że wyrokiem WSA w Warszawie z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/18 uchylona została decyzja Wojewody z 30 listopada 2017 r. nr 467/I/2017 oraz decyzja Prezydenta z 27 kwietnia 2017 r. nr 86/2017 o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji. O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, polegającym na wskazaniu prawidłowego numeru zaskarżonego postanowienia w wyroku WSA w Warszawie, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2. sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).