II OSK 2620/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 70/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 listopada 2021 r., nr SKO-714-80/21 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 70/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "M." z siedzibą w T. (dalej: "spółdzielnia", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 18 listopada 2021 r., nr SKO-714-80/21 – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 17 sierpnia 2021 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności 26 lokali mieszkalnych - pracowni zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w Toruniu przy ul. [...]. Prezydent Miasta Torunia (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") postanowieniem z 13 września 2021 r. nr WAiB.7120.46.236.10.2021.DD WAiB-34/V/92 t. VI odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Kolegium, zaskarżonym postanowieniem - na podstawie art. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048), dalej: "u.w.l." oraz art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że sprawa wydania zaświadczenia potwierdzającego, że pracownie są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi była już przedmiotem postępowania. Postanowieniem z 9 grudnia 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 14 października 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Z kolei wcześniejszym zaświadczeniem z 6 lutego 2003 r. poświadczono, że pracownie te są samodzielnymi lokalami użytkowymi. Z akt sprawy wynika, że stan wynikający z dokumentacji zgromadzonej wówczas, nie uległ zmianie. Do akt dołączono jedynie sporządzony w marcu 2017 r. projekt wstępny zamiany pracowni na mieszkania, lecz jak ustalił organ I instancji nie została wydana decyzja o zmianie sposobu użytkowania i organ nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym, iż doszło do legalnego przekształcenia lokali użytkowych (pracowni) znajdujących się na ostatniej kondygnacji budynku. Za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący zaniechania postępowania wyjaśniającego, bowiem nawet gdyby lokale użytkowe wykorzystywane byłyby na cele mieszkaniowe, pozostaje to bez wpływu na zasadność odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie pozwalają na to przepisy techniczno-budowlane, a w szczególności § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Kolegium nie podzieliło argumentacji spółdzielni, że stanowisko organu I instancji pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1208), dalej: "u.s.m." bowiem przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu - kwestie te reguluje wyłącznie u.w.l. WSA w Bydgoszczy stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wszystkie lokale użytkowe, tj. pracownie znajdujące się na ostatniej kondygnacji budynku, czyli na V piętrze są samodzielnymi lokalami użytkowymi, a nie samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Zatem, mimo wyodrębnienia technicznego pracownie nie stanowią samodzielnego lokalu o funkcji mieszkalnej, bo taka funkcja pozostaje w sprzeczności z ich przeznaczeniem. Zdaniem Sądu I instancji oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu u.w.l. organ dokonuje w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5 u.w.l.), a w razie jej braku - zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6 u.w.l.). Następnie podniesiono, że w trakcie postępowania spółdzielnia przedłożyła tylko sporządzony w marcu 2017 r. projekt wstępny zamiany pracowni na mieszkania, zatem nie doszło do legalnego przekształcenia lokali użytkowych (pracowni) znajdujących się na ostatniej kondygnacji budynku. Sąd wojewódzki przyznał rację organom, że wydaniu wnioskowanego zaświadczenia sprzeciwiają się także przepisy § 54 ust. 1 i § 55 ust. 3 i 4 rozporządzenia bowiem pracownie nie są częścią mieszkań dwupoziomowych oraz budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym na ostatniej kondygnacji znajdują się pracownie, nie jest wyposażony w dźwigi. Za chybione WSA w Bydgoszczy uznał stanowisko skarżącej, że rozpoznając wniosek o wydanie wnioskowanego zaświadczenia organ zobligowany był wziąć pod uwagę złożony uprzednio przez nią wniosek o wydanie zaświadczenia (w dniu 9 stycznia 2003 r.), w którym rozróżniła ona lokale na: 1) samodzielne lokale mieszkalne wraz z pomieszczeniami przynależnymi, 2) samodzielne lokale mieszkalne - pracownie oraz 3) samodzielne lokale użytkowe. Podniesiono, że w odpowiedzi na powyższy wniosek organ wydał zaświadczenie z 6 lutego 2003 r. Skoro strona kwestionowała prawidłowość tego zaświadczenia to winna je kwestionować w stosownym postępowaniu wywołanym ww. wnioskiem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." z siedzibą w T. Zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a" w zw. art. 218 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że organ II instancji powinien był uchylić postanowienie z tej przyczyny, że organ I instancji dysponował danymi, w oparciu o które mógł potwierdzić samodzielność lokali objętych wnioskiem jako lokali mieszkalnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało utrzymaniem w obrocie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku skarżącej kasacyjnie, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 218 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że organ II instancji powinien był uchylić postanowienie z tej przyczyny, że zostało ono wydane przez organ I instancji bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności, którym ostatecznie organ I instancji przypisał znaczenie odmawiając wydania zaświadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało utrzymaniem w obrocie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku skarżącej kasacyjnie, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 u.w.l. i art. 2 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1208 ze zm.), dalej: "u.s.m." w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że organ II instancji powinien był uchylić postanowienie z tej przyczyny, że zostało ono wydane przez organ I instancji w oparciu o błędną wykładnię i stwierdzenie, że lokale objęte wnioskiem nie mogą stanowić samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu tych przepisów, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 219 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo, że organ II instancji powinien był uchylić postanowienie z tej przyczyny, że organ I instancji mógł wydać zaświadczenie zgodnie z treścią wniosku w oparciu o posiadane dane, ewentualnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że organ II instancji nie rozpatrzył ponownie sprawy, z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez skarżącą kasacyjnie, a poprzestał na powieleniu stwierdzeń organu I instancji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii poświadczenia przez organ, że wymienione lokale (pracownie) stanowią samodzielne lokale mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast formą stwierdzenia samodzielności lokalu jest zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Chodzi tutaj o samodzielność w zakresie technicznym, ale także prawnym. Przedmiotowe zaświadczenie jest pierwszym etapem do ustanowienia odrębnej własności lokalu, a zakres ustaleń niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia w sposób jednoznaczny określono w ustawie i nie ogranicza się on jedynie do technicznych przesłanek samodzielności lokalu. Wydanie zaświadczenia przez starostę wymaga weryfikacji z jednej strony przesłanek "technicznych" samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.), z drugiej – weryfikacji zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.). W szczególności starosta ma zweryfikować zgodność wyodrębnienia lokalu z przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także z aktami wydawanymi w ramach procesu budowlanego. Stanowisko to znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13, z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2772/14, z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2641/21). Taka sytuacja ma miejsce również nie tylko co do wybudowania obiektu, ale także co do jego sposobu użytkowania. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. b prawa budowlanego każdy projekt architektoniczno-budowlany musi zawierać zamierzony sposób użytkowania obiektu. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta Torunia z 6 lutego 2003 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. znajdują się poza lokalami mieszkalnymi, także lokale użytkowe, tj. owe pracownie wymienione na str. 7- 9 tego zaświadczenia. Przy czym nie ma racji WSA w Bydgoszczy twierdząc, że strona mogła zwalczać treść tego zaświadczenia w stosownym postępowaniu. Od zaświadczenia bowiem nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Strona mogła natomiast żądać wydania nowego zaświadczenia odnośnie tego samego stanu prawnego i faktycznego, ale o innej treści. Zaświadczenie bowiem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (vide postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2949/14). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia strona wystąpiła ponownie z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia i organy ponownie odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności tych lokali (postanowienie SKO z 9 grudnia 2016 r.). Jednocześnie nie ma racji spółdzielnia twierdząc, że doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 2 ust. 2 u.s.m. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.s.m. lokalem w rozumieniu tej ustawy jest samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, o których mowa w przepisach u.w.l. Ustawa ta zatem odsyła do definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego, sformułowanego na potrzeby stosowania ustawy o własności lokali. Przy czym w zakresie sposobu użytkowania zawiera przepis szczególny, zrównujący pracownię twórcy przeznaczoną do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, z lokalem mieszkalnym. Nie wynika natomiast z informacji, rejestrów i innych źródeł posiadanych przez organ, że owe lokale na V kondygnacji stanowią pracownie twórców przeznaczone do działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Stąd brak było podstaw faktycznych, aby Prezydent zakwalifikował te lokale jako lokale mieszkalne na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 u.s.m. Skarżąca kasacyjnie dąży do uzyskania zaświadczenia, że lokale położone na V kondygnacji omawianego budynku stanowią samodzielne lokale mieszkalne. Z kolei organ twierdzi, że w świetle posiadanych informacji, dokumentów, danych znajdujących się w jego zasobach oraz przedłożonych przez stronę, rzeczone lokale stanowią lokale przeznaczone pod inny cel niż mieszkalny (tak art. 2 ust. 2 zdanie 2 in fine u.w.l.), a konkretnie stanowią lokale użytkowe. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczową kwestią jest istota postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń oraz zakres prowadzonego postępowania w takiej sprawie. Zdaniem NSA trafnie Sąd wojewódzki oddalił skargę oceniając, że organ I instancji dysponował danymi, w oparciu o które mógł potwierdzić samodzielność lokali objętych wnioskiem jako lokali użytkowych, a nie zaś jak oczekuje tego skarżący - lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze u.w.l. Nie było zatem przesłanek do wydania zaświadczenia żądanej treści. Przywołując treść art. 217 § 1 i 2 k.p.a. uznać należy za trafne stanowisko organu, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (tak wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Organ nie dysponował danymi, w oparciu o które mógł potwierdzić samodzielność lokali objętych wnioskiem jako lokali mieszkalnych. Zgromadzone dokumenty wskazywały, że przedmiotowe lokale stanowiły lokale z przeznaczeniem na inny cel niż mieszkalny. Zarówno decyzja Prezydenta Miasta Torunia z 30 października 2002 r. udzielająca spółdzielni pozwolenia na użytkowanie, zaświadczenie tego organu z 6 lutego 2003 r. oraz projekt wstępny zmiany "pracowni na mieszkania" z marca 2017 r. nie potwierdzają tezy o mieszkalnym charakterze lokali usytuowanych na V kondygnacji omawianego budynku. Organ nie może kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach (vide wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 359/21). Stąd organ nie był władny czynić ustaleń, które pozostawałyby w opozycji do danych wynikających z posiadanej przezeń dokumentacji, która jest jednoznaczna. Nie miała także znaczenia kwestia braku analizy treści wniosku o wydanie zaświadczenia, które to postępowanie zakończyło się wydaniem zaświadczenia z 6 lutego 2003 r. Wniosek ten bowiem został skonsumowany zaświadczeniem, które stanowiło podstawę ustaleń przyjętych przez organy. W oparciu o posiadane dane organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnego z wnioskiem, co tym samym czyni bezzasadnym także zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 219 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali jej przeprowadzenia, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.