II SA/Bk 44/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2020 r. nr 676/2020/WF w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia 28 października 2020 r. nr TK.1241.264.2019 w punkcie 2 i 3. UZASADNIENIE I. Zaskarżoną decyzją z 11 grudnia 2020 r. nr 676/2020/WF Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej: Komendant Wojewódzki) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku (dalej: Komendant Miejski) z 28 października 2020 r. znak TK.1241.264.2019 w przedmiocie przyznania T. C. ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. II. 1. Rozkazem personalnym z 18 kwietnia 2019 r. nr 999/2019 Komendant Miejski zwolnił T. C. ze służby w Policji z dniem 25 kwietnia 2019 r. 2. Następnie Komendant Miejski w piśmie z 26 kwietnia 2019 r. zawiadomił ww. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.p.). Postanowieniem z tego samego dnia organ zawiesił to postępowanie w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a u.p. w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał organ stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów przedkłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, zaś zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienia do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. 3. Następnie strona składała wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, jednak postanowieniem z 6 września 2019 r. organ Policji pierwszej instancji odmówił podjęcia, a postanowieniem 8 października 2019 r. Komendant Wojewódzki utrzymał to orzeczenie w mocy. Skarga wywiedziona przez T. C. do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji została uwzględniona wyrokiem z 19 listopada 2019 r. w sprawie II SA/Bk 773/19, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2020 r. w sprawie I OSK 557/20 oddalił skargę kasacyjną. 4. Postanowieniem z 14 października 2020 r. Komendant Miejski z urzędu podjął zawieszone postępowanie w związku z treścią art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610, dalej: specustawa), który zmienił treść art. 115a u.p. 5. Decyzją z 28 października 2020 r. Komendant Miejski przyznał stronie: 1) ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego od 6 listopada 2018 r., za 41 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. na zasadach wynikających z przepisów u.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., tj. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, za 29 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego; 3) odmówił ustawowych odsetek. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że jako organ administracji publicznej posiada uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W związku z wejściem w życiu specustawy przepis art. 115a u.p. uzyskał nowe brzmienie, które - zgodnie z art. 9 ust. 1 specustawy - stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Z kolei ekwiwalent pieniężny za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Ponadto przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Wnioskodawcy w dniu zwolnienia ze służby przysługiwało 35 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego za 2018 r. oraz 35 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego za 2019 r. Taki stan rzeczy w ocenie organu wskazuje, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego należnego do 6 listopada 2018 r. należy wyliczyć zgodnie z treścią art. 115a u.p. w brzmieniu przed 6 listopada 2018 r., zaś w stosunku do pozostałej części należy zastosować wskaźnik 1/21 zgodnie z treścią art. 115a u.p. nadaną specustawą. W zakresie odsetek organ zaznaczył, że aby zaistniała podstawa do ich przyznania, strona musi mieć najpierw przyznane świadczenie pieniężne. Do momentu złożenia przez skarżącego wniosku o naliczenie odsetek ustawowych postępowanie w przedmiocie przyznania ekwiwalentu nie zostało jeszcze zakończone, a zatem nie ma podstaw do ich przyznania. 6. Odwołanie złożył T. C., z tym że wskazał iż kwestionuje punkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. Sformułował wniosek o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego za 29 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za 2018 r. w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku za każdy dzień urlopu oraz o przyznanie odsetek ustawowych od łącznej kwoty ekwiwalentu za 70 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za 2018 i 2019 r. za okres od dnia zwolnienia ze służby, tj. od 25 kwietnia 2019 r. Zdaniem strony nie ma podstaw do zastosowania ułamka uznanego za niekonstytucyjny przez TK w wyroku o sygn. K 7/15 do wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej sprawia, że zostaje ona wyeliminowana z porządku prawnego od początku jej obowiązywania, o ile TK nie orzeknie inaczej. W zakresie odsetek odwołujący wywiódł swoje roszczenie z faktu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop powinien być przyznany niezwłocznie po jego zwolnieniu ze służby. W związku z tym, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, co znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 557/20, opóźnienie w wypłacie należnych świadczeń stanowi podstawę do wypłaty odsetek. 7. Decyzją z 11 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. Organ Policji drugiej instancji podzielił argumentację sformułowaną przez Komendanta Miejskiego i przytoczył brzmienie przepisów, które mają w sprawie zastosowanie. Wskazał, że kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w poszczególnych okresach zostały wyliczone prawidłowo, zaś odwołujący się nie ma prawa do otrzymania odsetek od świadczenia nieprzyznanego. 8. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł T. C. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a u.p. przez jego zastosowanie w brzmieniu uznanym przez TK za niekonstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w zaistniałej sytuacji nie ziściły się przesłanki do przyznania dochodzonych odsetek za opóźnienie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego oraz decyzji Komendanta Miejskiego, ale w tym przypadku tylko w zakresie pkt 2 i 3. Zdaniem skarżącego organ Policji drugiej instancji pominął całkowicie okoliczność, że w sprawie niniejszej zapadły dwa wyroki sądów administracyjnych, które wskazały na bezzasadność zawieszenia postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę na nieodniesienie się przez organ do stanowiska i oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych obydwu instancji (II SA/Bk 773/19 oraz I OSK 557/20). Tymczasem organ winien był wydać decyzję o przyznaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w terminie miesiąca od wszczęcia postepowania, a więc do 25 maja 2019 r. winna być ta kwestia rozstrzygnięta przez uwzględnienie obowiązujących wówczas przepisów oraz sposobu wyliczenia ekwiwalentu wskazanego przez TK. Zwrócił uwagę, że orzeczenie NSA o sygn. akt I OSK 557/20 zapadło po wejściu w życie przepisów specustawy, na które powołały się organy Policji obydwu instancji. Zgodnie z orzeczeniem TK ekwiwalent powinien być wyliczony przez przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, zaś niekonstytucyjna norma prawna straci moc od momentu jej wejścia w życie, chyba że samo TK orzekłoby inaczej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W zakresie odsetek skarżący stwierdził, że organy Policji winny dokonać rekompensaty za opóźnienie w załatwieniu sprawy, które miało miejsce z ich winy, co wynika z treści orzeczeń sądów zapadłych w związku z niniejszą sprawą, a więc obok należności głównej, konieczna jest także zapłata odsetek ustawowych. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że błędne jest założenie skarżącego, że wyroki sądów administracyjnych, które zapadły w związku z niniejszą sprawą, powinny skutkować zastosowaniem sposobu wyliczenia ekwiwalentu wskazanego w wyroku TK, ponieważ wyroki te nie odnoszą się do specustawy. Nawet NSA stwierdziło w swoim wyroku o sygn.. I OSK 557/20, że "Prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu". Sprawa przed sądem pierwszej instancji została wszczęta na długo przed uchwaleniem specustawy. 10. Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. WSA w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe w związku z wystąpieniem przez skład orzekający WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym konstytucyjności art. 9 ust. 1 specustawy. Postanowieniem z 29 września 2023 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na długotrwałość postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zainicjowanej ww. pytaniem prawnym zarejestrowanym pod sygnaturą P 7/21 (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 866/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. III. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.p.) w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co było skutkiem zastosowania w sprawie niniejszej błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 specustawy. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. IV. Skarżący został zwolniony z Policji 25 kwietnia 2019 r., w związku z czym z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. Następnie postępowanie zawieszono, zaś po wejściu w życie specustawy podjęto na nowo, przyznając skarżącemu ekwiwalent pieniężny wyliczony według literalnego brzmienia art. 9 ust. 1 specustawy. Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod pozycją 2102. Trybunał nie odroczył mocy obowiązującej swego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonej normy z Konstytucją RP i nieokreślający innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data opublikowania wyroku oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. W sprawie niniejszej oznacza to, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o . (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W konsekwencji w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie wskazana wyżej specustawa. Na mocy jej art. 1 pkt 16 znowelizowano brzmienie art. 115a u.p. w ten sposób, że dotychczasowy niekonstytucyjny wskaźnik wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) zastąpiono wskaźnikiem w wysokości "1/21" tego uposażenia. Jednocześnie do porządku prawnego wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.’’ Powstała w związku z tym sytuacja, w której mimo skutków derogacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 – przepisem intertemporalnym ustawodawca ponownie zróżnicował wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszom Policji w zależności od tego, czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwał za okres przed czy też od daty 6 listopada 2018 r., tj. daty wejścia w życie wyroku TK. Istota problemu sprowadza się więc do wykładni art. 9 ust. 1 specustawy i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W związku z wejściem w życie specustawy, decyzją z 28 października 2020 r. Komendant Miejski finalnie przyznał skarżącemu ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego za okres od 6 listopada 2018 r., tj. za 41 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego, a także ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. na zasadach wynikających z przepisów u.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., tj. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. za 29 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego. Ponadto odmówiono skarżącemu przyznania ustawowych odsetek. Zdaniem sądu wykładnia literalna art. 9 ust. 1 specustawy, którą zaprezentowały organy także w niniejszej sprawie, nie gwarantuje funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby ukształtowania ich prawa do ekwiwalentu w sposób implementujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym przedmiocie podzielić należy ugruntowany już pogląd sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 specustawy należy interpretować w sposób prokonstytucyjny bez konieczności oczekiwania na udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne (tak np. w sprawach o sygn. sygn. III OSK 5647/21, III OSK 2484/21, III SA/Gd 586/19, III SA/Kr 1715/22). Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wymaga zaakcentowania, że w art. 9 ust. 1 ustawodawca odwołał się do obliczania ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. "na zasadach wynikających z przepisów ustawy", tj. na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 (tak np. w wyrokach z 20 lipca 2023 r., III OSK 2484/21 i z 15 listopada 2023r. sygn. III OSK 5647/21). Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. gdy wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por.: np. wyrok w sprawie I OSK 1007/07 oraz M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Taka sytuacja w przypadku wyroku w sprawie K 7/15 nie miała miejsca. W konsekwencji z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, tj. z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminowano z porządku prawnego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia wejścia w życie tego wskaźnika, to jest od 19 października 2001 r. Zatem przepis art. 115a u.p. w zakresie wprowadzającym ten wskaźnik nie może być stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji, tj. od 19 października 2001 r. Wobec powyższego wykładnia przeciwna do wyżej zaprezentowanej prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 specustawy (wykładnia literalna) "prowadziłaby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co wprost narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP)" (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 633/22, WSA w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1148/21). Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest zatem dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący – posiadali niewykorzystane dni urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przed 6 listopada 2018 r. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie powinno się tymczasem zakładać, że wolą prawodawcy było aby przepis przejściowy ustawy nowelizującej ograniczył zakres zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. A zatem skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a u.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w zakresie współczynnika obliczania ekwiwalentu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie, tj. od 19 października 2001 r., to za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależne, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy przy tym podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego w żadnym aspekcie tak co do zasady, jak i co do wysokości. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ilość dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby. Mając powyższe na uwadze, kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. V. W zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w okresie od 6 listopada 2018 r. organ Policji pierwszej instancji prawidłowo zastosował przelicznik w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jest on zgodny z wytycznymi, które w wyroku o sygn. K 7/15 zawarł TK, co potwierdza także orzecznictwo NSA (wyrok z 7 listopada 2023 r., sygn. III OSK 5186/21). Zresztą skarżący wprost wskazał, że w tym zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej nie skarży (vide odwołanie oraz wniosek skargi o uchylenie tej decyzji wyłącznie w zakresie punktu 2 i 3). VI. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ust. 1 specustawy, a także zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Prawidłowe będzie przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. VII. W kwestii żądania odsetek sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie wypłaty odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego). Mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania, albo w razie wszczęcia postępowania odnośnie żądania odsetek - umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie – vide np. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Go 291/21). VIII. Wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. doszło do ich naruszenia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd uchylił decyzję odwoławczą w całości, bowiem utrzymano nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną "w całości", choć odwołanie kwestionowało wyłącznie punkt 2 i 3 decyzji Komendanta Miejskiego. Z kolei decyzja organu pierwszej instancji, z powodów wyżej wskazanych, podlegała uchyleniu w punkcie 2 z uwagi na błędne zastosowanie art. 115a u.p. w związku z art. 9 ust. 1 specustawy. Punkt 3 decyzji Komendanta Miejskiego, w którym orzeczono o odsetkach nie mógł się zaś ostać, bowiem skoro odsetki nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej (jak wyżej wskazano) – brak jest podstaw do merytorycznego orzekania o nich.