I GSK 638/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 885/19 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr 9/O/EFS/2019 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.N. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 885/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. N. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr 9/O/EFS/2019 w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. T. N. w skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) w związku z przepisami podrozdziału 6.5 pkt 11 i 12, sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a), podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e), g), k), podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz sekcji 6.5.2 pkt 2 i 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (obowiązują od dnia 23 sierpnia 2017 r.) i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta jest wynikiem błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a tym samym istniały podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, w sytuacji gdy: a) w przypadku szkoleń nie zostały spełnione przesłanki tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i czasowej, a tym samym ustalenie wartości zamówień nie zostało dokonane z naruszeniem zasad określonych w podrozdziale 6.5 pkt 11 i 12 Wytycznych; b) nie zachodziły przesłanki udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, określone w sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a); c) Skarżący nie naruszył zasad przejrzystości oraz zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a tym samym nie naruszył przepisu podrozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych; d) wydatki poniesione przez Skarżącego są wydatkami kwalifikowanymi, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e), g), k) Wytycznych; e) w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują powiązania osobowe ani kapitałowo, o których mowa w przepisach sekcji 6.5.2 pkt 2 i 3 Wytycznych; 2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 20 grudnia 2013 r. z późn. zm.) i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta jest wynikiem błędnego przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje "nieprawidłowość" w rozumieniu w/w przepisu rozporządzenia; 3. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 210 z 31 lipca 2006 r. z późn. zm.) i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta wydana została przez organ z naruszeniem przepisów polegającym na braku zbadania okoliczności niniejszej sprawy przy uwzględnienie kryteriów w postaci charakteru nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz; 4. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta wydana została przez organ z naruszeniem przepisów polegającym na pominięciu szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym niewzięcie pod uwagę całości dokumentacji, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, nieuwzględniający specyfiki przedmiotowego projektu; 5. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta wydana została przez organ z naruszeniem przepisów polegającym na działaniu w sposób niezgodny z zasadą zaufania i zasadą pewności prawa, w tym w szczególności poprzez pominięcie stanowisk organów administracyjnych dotyczących Wytycznych (kwestia ustalania wartości zamówienia), jak również poprzez pominięcie kwestii, że sposób ustalenia wartości zamówienia przez Skarżącego jest zgodny z informacjami widniejącymi w dokumentach udostępnianych przez Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi, w tym w materiałach szkoleniowych dla beneficjentów programów unijnych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarząd Województwa Łódzkiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Łódzkiego. 10 maja 2017 r. pomiędzy Województwem Łódzkim, w imieniu którego działał Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi, a T. N. prowadzącym działalność gospodarczą, który działał w imieniu własnym oraz Partnera – A. S. prowadzącego działalność gospodarczą zawarto umowę o dofinansowanie Projektu "W.", w ramach Osi priorytetowej IX "Włączenie społeczne", Działanie IX.1 "Aktywna integracja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Beneficjenta i Partnera wiązała Umowa o partnerstwie na rzecz realizacji Projektu "W. " zawarta 30 marca 2017 r. Na warunkach określonych w umowie z 10 maja 2017 r. IP przyznała beneficjentowi dofinansowanie na realizację projektu w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2019 r. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy, łączna wysokość wydatków kwalifikowalnych projektu wynosić miała [...] złotych. 14-15 czerwca 2018 r. została przeprowadzona kontrola planowa projektu, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowość polegającą na nieuprawnionym podziale na części zamówienia na realizację szkoleń dla uczestników projektu, co skutkowało niezastosowaniem procedury Zasady konkurencyjności i udzieleniem zamówień podmiotom powiązanym bez zachowania stawek rynkowych. W związku z tym, na wydatki poniesione na realizację szkoleń nałożono korektę finansową w wysokości 100%. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane w informacji pokontrolnej z 3 sierpnia 2018 r., a następnie powtórzone w ostatecznej informacji pokontrolnej z 23 października 2018 r. Beneficjent został wezwany do zwrotu na rachunek IP wydatków niekwalifikowalnych rozliczonych w zatwierdzonych wnioskach o płatność za poszczególne okresy wraz z odsetkami, w łącznej wysokości [...] złotych. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999; w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa; w pkt 5. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 kpa. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999: "Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (...)" Ten przepis unijnego prawa materialnego nakłada na państwo członkowskie obowiązek dokonywania korekt finansowych, które dla beneficjentów wkładu publicznego stanowią sankcję w postaci obowiązku zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich: wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; wykorzystanych z naruszeniem procedur; pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Przepis ten ma zastosowanie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, na wcześniejszym etapie ustalania i stwierdzania okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 ufp. Stwierdzenie takich okoliczności skutkuje wezwaniem beneficjenta przez właściwą instytucję do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Po bezskutecznym upływie 14 dni od doręczenia wezwania do zwrotu, organ pełniący funkcję instytucji wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Prawidłowość tego ustalenia podlega kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi na decyzję ostateczną określającą kwotę przypadającą do zwrotu, w sytuacji kiedy kasator podniesie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym wypadku zarzuty naruszenia przepisów kpa. Zarzut podniesiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej nie może być skuteczny, ponieważ art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 nie jest przepisem postępowania. Jeśli chodzi o zarzut podniesiony w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa) należy wskazać, że został on podniesiony już wcześniej w skardze, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie się odniósł: "Za bezzasadne należy uznać zarzuty wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości czy pogłębiania zaufania obywateli do organów. Jak wyżej wyjaśniono, zaskarżone decyzję obu instancji zawierały wyczerpujące uzasadnienie, z ustosunkowaniem się do zarzutów odwołania, wskazaniem jaki stan faktyczny przyjęto w sprawie, na podstawie jakich dowodów i jakie prawne argumenty przemawiały za wydaniem decyzji. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, jakie okoliczności zostały udowodnione, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności podjęto ustalenia dotyczące określenia przedmiotu zamówienia. Tym samym wypełniono również obowiązki informacyjne z art. 107 § 3 k.p.a." Jeśli chodzi o zarzut podniesiony w pkt 5. petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 kpa) dotyczy go również trafna, już zacytowana ocena Sądu I instancji. Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kasator nie wskazał w zarzucie żadnej jednostki redakcyjnej przepisów postępowania (kpa), których naruszenie w konsekwencji miało skutkować naruszeniem zasad wskazanych w art. 8 § 1 kpa. Kasator nie sprecyzował i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie art. 8 § 2 kpa (Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym). W tym wypadku chodziłoby o wskazanie konkretnej sprawy, w której organ administracji publicznej odstąpił od wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp, w sytuacji, kiedy jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego ustalił, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego tj. ustalenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).