II SAB/Bd 114/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi F. S. i A. S. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie przewlekłości i bezczynności postępowania dotyczącego legalności posadowienia garażu blaszanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozstrzygnięcia sprawy [...]; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) zł; 4. przyznaje od organu na rzecz skarżącego A. S. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) zł; 5. oddala skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 6. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE F. S. i A. S. (dalej określani jako Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej określany jako PINB) w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy znak: [...] zainicjowanej wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. o przeprowadzenie kontroli legalności garażu blaszanego położonego w B. przy ul. S. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu [...] lipca 2015 r. Skarżący zarzucili PINB naruszenie art. 35, art. 36, art. 12 oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, art. 6 ust. 1 Konwencji (prawo do rzetelnego procesu sądowego) w zakresie przewlekłości postępowania. Skarżący podkreślili, że od 2015 r. do dnia wniesienia skargi sprawa nie została zakończona. Obowiązujący dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy zgodnie z art. 35 kpa, i to sprawy wysoce skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym (przedmiotowa taką nie jest), został rażąco przekroczony. W związku z powyższym Skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie PINB do wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez Sąd; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 800 zł zgodnie z art. 149 § 2 ppsa lub według uznania Sądu, stanowiącej minimalne zadośćuczynienie za poniesienie szkody prawne, własnościowe, majątkowe i moralne; 4. wymierzenie organowi grzywny z tytułu rażącego naruszenia przepisów, bezczynności i przewlekłości, uchylania się organu od wykonywania obowiązków, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 5. zasądzenie od PINB kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę PINB poinformował, że przedmiotowa sprawa została rozpatrzona. Sprawę legalności posadowienia garażu blaszanego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. S. w B. zakończono, wydając decyzję z [...] lipca 2023 r., znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że w jego ocenie skarga jest przedwczesna, bowiem nie zostało rozpatrzone ponaglenie wniesione przez Skarżących. Wyjaśnił, że rzeczywiście w niniejszej sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania. Sytuacja ta miała bezpośredni związek z faktem niewłaściwego zarchiwizowania akt przedmiotowej sprawy, co po przeprowadzeniu kwerendy akt ujawniono w maju 2023 r. Czynności zmierzające do załatwienia sprawy podjęto niezwłocznie. Sprawę zakończono decyzją z [...] lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa) kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest częściowo zasadna. W kontrolowanej sprawie Skarżący uczynili przedmiotem skargi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy znak: [...] zainicjowanej wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. o przeprowadzenie kontroli legalności garażu blaszanego położonego w B., przy ul. S. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu [...] lipca 2015 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżący, wnosząc skargę, dopełnili określonego w art. 53 § 2b ppsa wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ponagleniem wniesionym do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z [...] czerwca 2023 r. (wpływ do organu w tym samym dniu) Skarżący wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako WINB) ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez PINB sprawy, a zatem spełnili warunek z art. 53 § 2b ppsa do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wniesiona skarga spełnia wymogi formalne umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi Skarżący wyczerpali bowiem przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 ppsa, który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z akt sprawy wynika, że Skarżący pismem z [...] czerwca 2023 r. wystąpili z ponagleniem na niezałatwienie sprawy. WINB nie rozpatrzył wniesionego ponaglenia. Niezależnie jednak od tego, strona może wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpoznanie przez właściwy organ ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu, jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznanie ponaglenia (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 323/18; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 953/19, dostępne na stronie internetowej https://orzczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Jak stanowi art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa), organ jest bezczynny, gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 kpa, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 5 kpa). Stosownie do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało natomiast w art. 37 § 1 pkt 2 kpa i obejmuje ono sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie przewlekłe to zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SAB/Bd 124/16). Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności i przewlekłości. Organ nie załatwił sprawy ani w terminach określonych w art. 35 kpa, ani w dodatkowych terminach, o których mowa w art. 36 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że organ opieszale prowadził postępowanie w sprawie. Sprawa została zainicjowana wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r., w którym wniesiono o przeprowadzenie kontroli legalności posadowienia garażu blaszanego na nieruchomości należącej do Skarżących. W dniu [...] lipca 2015 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości, sporządzając na tę okoliczność protokół. Następnie, organ [...] sierpnia 2015 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] września 2015 r. Skarżący zapoznał się z aktami sprawy i wniósł o umorzenie postępowania, natomiast Skarżąca w piśmie z [...] października 2015 r. złożyła wyjaśnienia w sprawie. Postanowieniem z [...] października 2016 r. PINB nałożył na Skarżącą obowiązek przedłożenia 3 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej powykonawczej dotyczącej garażu oraz ocenę stanu technicznego obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Skarżąca przedłożyła organowi inwentaryzację powykonawczą garażu wraz z opisem technicznym sporządzoną [...] grudnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wskazane postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 293/17 uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. Prawomocny wyrok wpłynął do PINB 12 kwietnia 2018 r. Następnie w dniu 29 maja 2023 r. PINB poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy/zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W piśmie z dnia 19 czerwca 2023 r. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Tego samego dnia Skarżący wnieśli ponaglenie. Z akt sprawy wynika również, że po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu PINB [...] lipca 2023 r. wydał decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w całości. Powyższe ukazuje, że PINB od dnia wszczęcia postępowania w sprawie w 2015 r. do 2017 r. podejmował czynności w sprawie. Dnia 15 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok sygn. akt II SA/Bd 293/17, który wyrok wpłynął do PINB 12 kwietnia 2018 r. Następną czynność w sprawie organ podjął dopiero 29 maja 2023 r., czyli po upływie ponad 5 lat. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. PINB nie dochował dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 kpa dla sprawy szczególnie skomplikowanej, chociaż przedmiotowa sprawa niewątpliwie takową nie była, na co zasadnie zwrócił uwagę Skarżący. Organ przez okres 5 lat nie podjął w sprawie żadnej czynności. Postępowanie zostało zakończone dopiero decyzją z [...] lipca 2023 r. o umorzeniu postępowania, którą PINB wydał już po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu. Jednakże okoliczność zakończenia sprawy decyzją, mająca miejsce już po wniesieniu skargi do Sądu, nie mogła spowodować uwolnienia się organu od zarzutu bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności, gdyż będąc do tego zobowiązanym powołanymi wyżej przepisami kpa, nie załatwił sprawy w terminie. Przedmiotową sprawę organ prowadził łącznie 8 lat (z czego przez okres 5 lat nie dokonał żadnej czynności). Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w tym zakresie, albowiem z akt wynika, że w dniu [...] lipca 2023 r. organ wydał w sprawie decyzję. Orzekanie zatem w tym przedmiocie byłoby bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, pkt 1 sentencji wyroku). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu, sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę opisany wyżej przebieg postępowania, a szczególności to, że sprawa była rozpoznawana 8 lat, przy jej nieskomplikowanym charakterze, Sąd uznał (pkt 2 sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na podjęcie czynności w sprawie, a poszczególne czynności są dokonywane w dużych odstępach czasowych (a przedmiot postępowania nie jest w żaden sposób skomplikowany), co przejawiło się ostatecznie w decyzji o umorzeniu postępowania, sprowadza się do konstatacji, że działania organu administracji publicznej w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 5 sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku w sprawie II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku w sprawie I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania od organu na rzecz Skarżącego A. S. sumy pieniężnej w kwocie 500 zł (pkt 4 sentencji wyroku). W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Sąd stwierdził również, że zasadnym w sprawie jest nałożenie na organ na podstawie art. 149 § 2 ppsa grzywny w wysokości 500 zł (pkt 3 sentencji wyroku). Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Za wymierzeniem organowi grzywny w niniejszej sprawie przemawia nieuzasadnione wielomiesięczne niepodejmowanie działań w sprawie przez organ. W okolicznościach sprawy brak było uzasadnienia dla takiego prowadzania postępowania. Na stosunkowo niski wymiar grzywny wpływ miało jednak ostateczne załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu przedmiotowej skargi. Ponieważ, jak wskazano wyżej, organ dopuścił się jedynie bezczynności, należało oddalić skargę w zakresie żądanie stwierdzenia, że organ dopuścił się również przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 5 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa (pkt 6 sentencji wyroku), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.