I OSK 495/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. i W. sp. j. F., B., K. i inni w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 348/21 w sprawie ze skargi A.F. i W. sp. j. F., B., K. i inni w S. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1, 2 oraz 4 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A.F. oraz W. sp. j. F., B., K. i inni w S. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r., po rozpoznaniu skargi A.F. oraz W. Spółka Jawna F., B., K. i inni w S. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (1) odrzucił skargę spółki, (2) stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) umorzył postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra do rozpoznania wniosku A.F. z 30 sierpnia 2010 r., (4) oddalił skargę w pozostałej części oraz (5) zasądził od Ministra na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem z [...] czerwca 1951 r. Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem prowadzonym pod firmą "W." P.K. i J.F. i inni w S. Następnie zarządzeniem z [...] maja 1956 r. Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zmienił powyższe zarządzenie przez powierzenie przymusowego zarządu nad ww. przedsiębiorstwem S. Orzeczeniem z [...] marca 1970 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzekł o przejściu na własność Skarbu Państwa, wspomnianego przedsiębiorstwa wraz z pakietem nieruchomości stanowiących współwłasność osób fizycznych, położonych w S. o ogólnej powierzchni 34 ha 7 200 m2, a zapisanych w księgach wieczystych nr hip. [...], KW Nr [...], nr hip. [...], KW Nr [...], nr hip. [...], KW Nr [...], nr hip. [...], KW Nr [...], nr hip. [...] oraz KW Nr [...], stanowiących działki nr [...] o pow. 6 ha 1100 m2, nr [...] o pow. 3 ha 2 700 m2, nr [...] o pow. 21 ha 5 900 m2, nr [...] o pow. 3 ha 2 800 m2, nr [...] o pow. 1 300 m2, nr [...] o pow. 2 800 m2, nr [...] o pow. 400 m2, nr [...] o pow. 200 m2, oznaczone na planie i rejestrze pomiarowym sporządzonym w dniu [...] marca 1969 r. za nr [...] przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. oraz działki nr [...] o pow. 9 409 m2 i nr [...] o pow. 1 ha 250 m2 oznaczone na planach i rejestrach pomiarowych sporządzonych w dniu [...] marca 1969 r. za nr [...] i nr [...] przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Następnie Minister Gospodarki decyzją z [...] grudnia 1998 r. stwierdził w części nieważność orzeczeń z [...] czerwca 1951 r. i z [...] maja 1956 r. oraz stwierdził, że w części zostały one wydane z naruszeniem prawa, a decyzją z [...] marca 1999 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Pismem z 30 sierpnia 2010 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] marca 1970 r. Pismem z 30 września 2010 r. Minister Infrastruktury zawiadomił o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, a pismami z tego samego dnia wystąpił do właściwych organów o przekazanie dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 18 stycznia 2011 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla L. o wskazanie czy spółka "W." P.K. i J.F. i inni w S. została przerejestrowana do Krajowego Rejestru Sądowego. Postanowieniem z 16 czerwca 2011 r. Minister zawiesił postępowanie do czasu rejestracji wskazanej powyżej spółki. Po rejestracji spółki postanowieniem z 23 stycznia 2020 r. Minister pojął zawieszone postępowanie. Następnie po podjęciu szeregu czynności w sprawie, w tym wystąpieniu do różnych organów, urzędów, sądów i notariuszy o nadesłanie informacji lub przesłanie dokumentów, postanowieniem z 1 kwietnia 2021 r. Minister zawiesił postępowanie do czasu wstąpienia do niego spadkobierców jednej ze zmarłych stron. Pismem z 15 sierpnia 2021 r. skarżący, działając w imieniu własnym i spółki oraz reprezentujący wspólników tej spółki, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z 25 sierpnia 2021 r. Minister podjął zawieszone postępowanie, a decyzją z 15 września 2021 r. rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1970 r. Pismem z 9 września 2021 r. skarżący w imieniu własnym, spółki oraz reprezentując wspólników spółki, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę nazwaną "na bezczynność organu" żądając jednak we wnioskach skargi stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że spółka przystąpiła do sprawy dopiero pismem z 15 sierpnia 2021 r., którego w tym przypadku nie można było w odniesieniu do tejże spółki traktować jako wymaganego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Podkreślił, że z uwagi na treść zarzutów zawartych w skardze uznał ją za skargę na bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Wywiódł przy tym, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie przed rozpoznaniem skargi na przewlekłość powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania. Sąd zaznaczył, że w sytuacji takiej dopuszczalne jest jedynie stwierdzenie czy bezczynność organu lub przewlekłość prowadzenia postępowania miała rażący charakter. Uznał jednak, że opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie nie było wyrazem złej woli. Wyjaśnił przy tym, że do terminów postępowania nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Dodatkowo wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu ma charakter fakultatywny oraz zwrócił uwagę, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie został uzasadniony przez skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wraz ze skarżącą spółką. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w części dotyczącej pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na niewskazaniu przez Sąd, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za ustalony: a) oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części zakończonej odrzuceniem skargi spółki w następstwie braku ponaglenia wymaganego przez art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, wskutek czego niemożliwa jest kontrola instancyjna stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym; b) w kwestii czasu trwania postępowania, tj. daty jego wszczęcia i daty jego zakończenia, pomimo znacznej rozbieżności w stanowiskach stron w tej kwestii, a także przez nie wskazanie, jaki okres zawieszenia postępowania i dlaczego przyjął za zwalniający z obowiązku działania organ administracji, pomimo różnicy stanowisk stron dotyczącej obowiązku działania w okresie od 19 kwietnia 2013 r. do 28 marca 2017 r., a także celowości podejmowania przez organ administracji czynności wymienionych w uzasadnieniu lakonicznie jako "szereg czynności w sprawie"; wskutek czego niemożliwa jest kontrola instancyjna stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie ustalenia dopuszczenia się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa przez organ administracji; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ppsa przez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach skutkujące nierozpoznaniem skargi w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania wynikającej z rażącego naruszenia przepisów, w wyniku czego skarżący pozbawiony został prawa do rozstrzygnięcia o swoim słusznym żądaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Przypomnieć na wstępie należy, że instytucja przewlekłości postępowania (obok istniejącej już bezczynności organu) została wprowadzona do porządku prawnego ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Celem tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, a także efektywnego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną szkodę z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Zmiany w tym zakresie objęły m. in. nowelizację przepisu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 ppsa. I tak obecnie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 149 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl zaś § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy art. 149 ppsa dają możliwość zaskarżenia niewłaściwego funkcjonowania organu w postaci wniesienia do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Z pierwszą formą opieszałości organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Druga natomiast dotyczy prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Są to więc dwie odrębne instytucje procesowe, a sąd administracyjny każdorazowo jest zobowiązany ustalić istnienie okoliczności faktycznych pozwalających na zakwalifikowanie zachowania organu w danej sprawie jako bezczynności lub przewlekłości postępowania. Tym samym brak jest przeszkód prawnych do zaskarżenia przez stronę obu tych form opieszałości organu. W takiej sytuacji Sąd ma obowiązek odnieść się do obu wymienionych stanów i rozstrzygnąć, która z tych form występuje w sprawie lub być może stwierdzić, że występują obie te formy opieszałości jednocześnie. Użyte zatem przez ustawodawcę w art. 149 § 1 ppsa sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. Zawarte w tym przepisie słowo "lub" nie stanowi alternatywy rozłącznej, wyłączającej możliwość równoczesnego zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Sytuacja taka miałaby natomiast miejsce, gdyby ustawodawca w powołanym przepisie zamiast słowa "lub" użył słowa "albo" (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 147). W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu powoduje zainicjowanie tą skargą jednej sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, w myśl której przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie tego samego aktu lub dokonania tej samej czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por.: P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt. II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; także wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo zaskarżenia zarówno bezczynności organu jak i przewlekłości postępowania nieprawidłowo przyjął, że sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących i ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku. Tym samym, skoro w konsekwencji wadliwych działań procesowych Sąd ten rozpoznał merytorycznie skargę jedynie w przedmiocie bezczynności, to dalej jest on zobowiązany również do zweryfikowania twierdzenia skarżących o naruszenie ich prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy także w aspekcie przewlekłości postępowania. W przeciwnym wypadku strona zostałaby pozbawiona prawa do sądu. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie skarżący zainicjowali postępowanie sądowe, składając pismo zatytułowane "skarga na bezczynność", ale zakres żądań sformułowanych w petitum skargi jednoznacznie i niezależnie od zakresu ich uzasadnienia wskazywał, że intencją skarżących było objęcie kontrolą zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Niezasadne tym samym było ograniczenie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania skargi wyłącznie do bezczynności organu w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 1970 r. Powoduje to, że sprawa zainicjowana złożoną skargą nie została rozpoznana w pełnym zakresie. Poza zakresem rozpoznania pozostała bowiem część sprawy odnosząca się do przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać zarówno zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ppsa, jak i zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie, w jakim zarzut ten dotyczy braku przeanalizowania czynności podejmowanych przez organ w zakresie ich efektywności i celowości z punktu widzenia rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1970 r. Sąd pierwszej instancji ograniczając bowiem rozpoznanie skargi wyłącznie do części dotyczącej terminowego wydania rozstrzygnięcia (bezczynność organu), pominął rozważania dotyczące ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można za takie rozważania uznać stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wydanie przez organ decyzji przed rozpatrzeniem przez sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza możliwość jej uwzględnienia i postępowanie sądowe w sprawie przewlekłości staje się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma bowiem obowiązek zbadania stanu sprawy z daty wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z aktualnym orzecznictwem o bezprzedmiotowości skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie na skutek załatwienia sprawy po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny, ale na skutek jej wniesienia po załatwieniu sprawy (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21), z czym w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Mając zatem na uwadze, że uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 190 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. powodujące obowiązek zbadania przez Sąd pierwszej instancji skargi w przedmiocie bezczynności organu, to z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż byłoby to na tym etapie sprawy przedwczesne. Na marginesie tylko podnieść należy, że może budzić wątpliwości legalność odrzucenia skargi "W." sp.j. F., B., K. i in. w S., a to na skutek tego, że w ocenie Sądu I instancji pismo z 15 sierpnia 2021 r. nie może być uznane za ponaglenie wystosowane przez Spółkę, jako że dopiero w tej dacie złożyła ona wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] marca 1970 r. Tymczasem z treści postanowienia Ministra Infrastruktury z 16 czerwca 2011 r. wynika, iż Spółka jest stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie oceny legalności orzeczenia z marca 1970 r. Z postanowienia Ministra Rozwoju z 23 stycznia 2020 r. wynika, iż A.F., który w dniu 30 sierpnia 2010 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności, był osobą uprawnioną do reprezentacji Spółki. Zresztą to postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wydane na wniosek tejże Spółki. Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien odnieść się do tej kwestii, ale również do zarzutów dotyczących bezczynności organu w stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1970 r., jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Mając na uwadze, że wyrok Sądu I instancji w części oddala skargę, zawiera też rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi "W." sp.j, Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.