II OSK 698/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 871/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 19/SPEC/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. M. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 871/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 19/SPEC/2022, którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 października 2010 r., nr 691/2010 zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] , na terenie działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...], nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy Mokotów w Warszawie wraz z przebudową części drogi powiatowej ul. [...] na terenie działek nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz budowę oświetlenia ulicy, chodników, ścieżki rowerowej, zatok parkingowych, wjazdów do posesji przylegających do pasa drogowego oraz infrastruktury technicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zarzucając naruszenie: 1. art. 11a ust. 1 oraz art. 11d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 176, dalej "specustawa") poprzez uznanie, że regulują one kwestię stron postępowania w sprawach realizacji inwestycji drogowej, 2. art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez zamknięcie rozprawy, podczas gdy Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności nie zbadał istotnych dowodów przedstawionych przez skarżącego w zakresie skutków zasiedzenia nieruchomości będącej przedmiotem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 października 2010 r., nr 691/2010. Wskazując na powyższe M. M. wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Stosownie do art. 189 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 P.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (por.: uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl § 2 tego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Regulacje te korelują z unormowaniem zawartym w art. 15 K.p.a. formułującym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (z zastrzeżeniem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej). Istotą tej zasady jest, aby sprawa została dwukrotnie merytorycznie rozpatrzona przez organy administracji, co wiąże się między innymi z możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (na skutek wniesionego przez stronę środka zaskarżenia) przez organ odwoławczy. Przedmiotem skargi M. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Wojewody z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 19/SPEC/2022 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 października 2010 r., nr 691/2010 zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Podkreślenia wymaga, że postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to, że od decyzji wydanej w takim trybie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (według art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; ma mocy art. 52 § 3 P.p.s.a, jedynie sytuacji gdy stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda rozpatrzył wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia 6 października 2010 r., nr 691/2010. Abstrahując od oceny, czy Wojewoda był organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku w kontekście art. 157 § 1 K.p.a. (tu można tylko zasygnalizować, że sporne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej było pierwotnie kontrolowane w postępowaniu instancyjnym decyzją Wojewody dnia 16 maja 2011 r.), nie ulega wątpliwości, że był pierwszym organem orzekającym w zainicjowanym przez skarżącego trybie nadzwyczajnym-nieważnościowym. W tym konkretnym postępowaniu działał zatem niewątpliwie z pozycji organu pierwszej instancji. Od decyzji Wojewody przysługiwało skarżącemu odwołanie do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, który stosownie do art. 11g pkt 2 specustawy jest organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zob.: też art. 17 pkt 2 K.p.a.). Skoro Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej działał jako organ pierwszej instancji, to od jego decyzji nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.). Skarga M. M. – wbrew wymogowi art. 52 § 1 P.p.s.a. – została wniesiona bez wyczerpania przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia. Skutkuje to brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania tej skargi, gdyż nie został spełniony warunek jej wniesienia do sądu. Odmienne uznanie wiązałoby się z naruszeniem obowiązującej w tym zakresie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie musiał zostać uchylony na podstawie art. 189 P.p.s.a., natomiast skarga na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 19/SPEC/2022, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pozostaje fakt, że w zaskarżonej decyzji zawarto błędne pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego zamiast odwołania do organu wyższego stopnia, do którego to pouczenia zastosował się M. M. (błąd w pouczeniu dotyczył także terminu do wniesienia skargi, którą wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie - art. 53 § 1 P.p.s.a.). Mimo że zgodnie z art. 112 K.p.a. "błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia", przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie może spowodować, że dojdzie do merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi wniesionej bez wyczerpania przysługujących stronie środków prawnych. Ubocznie dodać należy, że choć błędne pouczenie nie może skutecznie konwalidować w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązku wyczerpania ustawowego trybu do wniesienia skargi, to nie oznacza to, że regulacja art. 112 K.p.a. nie ma już w tych okolicznościach żadnego znaczenia dla dalszego toku sprawy. Ma ona bowiem zastosowanie na gruncie postępowania administracyjnego przed orzekającymi w sprawie organami. Pamiętać w tym kontekście należy, że M. M. zastosował się do pouczenia o skardze i stosownie do tego zaskarżył decyzję Wojewody. Jak wiadomo, stosownie do właściwych przepisów K.p.a. i specustawy M. M. powinien był wnieść odwołanie od tej decyzji do właściwego ministra, gdyż to dopiero jest warunkiem wniesienia na dalszym etapie skargi do sądu administracyjnego. Został natomiast błędnie pouczony o skardze, lecz trzeba zarazem dostrzec, że choć pouczenie było wadliwe, zaskarżając decyzję, skarżący formalnie zastosował się do pouczenia. W takiej sytuacji Wojewoda pouczy więc skarżącego o prawie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 19/SPEC/2022 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, a jeżeli skarżący takie środki wniesie, organ oceni je w sposób maksymalnie gwarantujący realizację ochrony, jaka dla skarżącego wynika z art. 112 K.p.a. W tych warunkach, wobec zaistnienia przesłanki do odrzucenia skargi "zwykłej", nie zachodziły podstawy do rozpoznania kwestii podniesionych w zarzutach skargi kasacyjnej, a dotyczących zaskarżonego wyroku jako orzeczenia merytorycznie rozpoznającego skargę (który, jak wyjaśniono, nie powinien był zapaść). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. postanowienia. Z kolei w punktach 2.-3., odpowiednio na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono o zasądzeniu od Wojewody na rzecz M. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o zwrocie kwoty uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.