II GSK 1516/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2191/10 w sprawie ze skargi I. C. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2191/10 oddalił skargę I. C. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 18 maja 2009 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR został złożony wniosek I. C. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Weryfikacja wniosku wykazała, że wymaga on uzupełnienia braków formalnych, dlatego też pismem z 25 sierpnia 2009 r. skarżąca wezwana została do złożenia poprawionego wniosku w określonych punktach oraz ostatecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z zaświadczeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru, w zależności od charakteru planowanych w ramach operacji robót budowlanych. W dniu 15 października 2009 r., po wcześniejszym przedłużeniu terminu do uzupełnienia braków wniosku, skarżąca złożyła m.in. uzupełniony (poprawiony) wniosek oraz decyzję nr [...] z [...] listopada 2008 r., dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego (sklep spożywczo-przemysłowy) dla A. C. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku zgodnie z pismem z 25 sierpnia 2009 r., [...] Oddział Regionalny ARiMR w wezwaniu z 10 marca 2010 r. ponownie zobowiązał zainteresowaną do uzupełnienia braków wniosku, wskazując jednocześnie na nieprawidłowości w złożonych przez wnioskodawczynię dokumentach. Po dwukrotnym przedłużeniu terminu do uzupełnienia braków, skarżąca nadesłała uzupełniony wniosek oraz projekt budowlany, dziennik budowy i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-mieszkalnego nr [...] z [...] marca 2010 r. - wszystkie te dokumenty wystawiono na inwestora A. C. Pismem z [...] czerwca 2010 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej przez I. C. pomocy. Organ wskazał, że wniosek zainteresowanej nie został uzupełniony w zakresie wskazanym w wezwaniach z 25 sierpnia 2009 r. i 10 marca 2010 r., gdyż skarżąca nie dostarczyła dokumentów potwierdzających uzyskanie przez nią ostatecznego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dot. utwardzenia placu manewrowego i miejsc parkingowych, wykonania ogrodzenia wraz z zaświadczeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru. Ponadto wnioskodawczyni nie dostarczyła umowy dzierżawy, z której wynikałaby powierzchnia dzierżawionej działki. Wskazano również na niepoprawnie wypełnione pola wniosku i niezgodną z podaną we wniosku liczbę załączników. W piśmie z 17 czerwca 2010 r. I. C. zwróciła się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ organ nie udzielił na nie odpowiedzi, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na informację z [...] czerwca 2010 r. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach wymienionego działania reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1), ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Wskazując na uregulowania zawarte w ww. aktach Sąd wskazał, że wnioskodawczyni dwukrotnie była wzywana do dokonania uzupełnień wniosku i trzykrotnie, na jej prośbę przedłużano termin do dokonania uzupełnień, mimo to nie zostały uzupełnione wymagane dokumenty. Podstawowym brakiem, który stał się podstawą do odmowy przyznania pomocy był brak dokumentów potwierdzających uzyskanie przez skarżącą ostatecznego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dot. utwardzenia placu manewrowego i miejsc parkingowych oraz wykonania ogrodzenia wraz z zaświadczeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru. Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż osoba wnioskująca o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" musi wykazać, że jest inwestorem działań określonych w Ekonomicznym Planie Operacji. Zdaniem Sądu, z brzmienia § 10 ust. 1 pkt 3, § 11 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy wywieść, że beneficjentem pomocy jest osoba, która jest inwestorem danego działania, legitymuje się zatem ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniami zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z zaświadczeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru. Te akty administracyjne muszą wskazywać wnioskującego o pomoc jako inwestora i osobę, która może tym samym wnioskować o przyznanie pomocy na te działania. W Ekonomicznym Planie Operacji skarżąca wnioskowała o przyznanie pomocy na "uruchomienie sklepu przemysłowo-spożywczego" i wskazywała, że w ramach tej inwestycji wykona remont i modernizację budynku w celu przygotowania pod prowadzenie działalności handlowej, utwardzenie terenu oraz wykonanie ogrodzenia wokół budynku i zakup niezbędnego wyposażenia sklepu. Zatem w ocenie Sądu, organ prawidłowo zażądał od wnioskodawczyni wykazania, że jest inwestorem planowanych działań, bowiem z dokumentów przedstawianych przez skarżącą wynikało, że inwestorem jest jej mąż – A. C. Świadczyło o tym zarówno pozwolenie na budowę, jak i projekt budowlany oraz dziennik budowy czy pozwolenie na użytkowanie budynku. Sąd podkreślił również, że skarżąca w żadnym ze wskazanych postępowań nie występowała nawet jako strona postępowania. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego, bowiem organ w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącej o przyznanie pomocy w ogóle nie stosował wskazanych przepisów, wskazywał jedynie na dokumenty, które wnioskodawczyni była zobowiązana dołączyć do wniosku. I. C. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zwrot kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa) zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie polegające na: a) błędnym uznaniu, że pomimo wezwań nie uzupełniła braków wniosku, tj. przepisu § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; b) błędnym uznaniu, że nie złożyła pozwolenia na budowę oraz pozostałych dokumentów, w sytuacji ich złożenia, tj. art. 22 ust. 3 ust. ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu; c) naruszeniu § 18 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. a contrario poprzez przyjęcie, że skarżąca ma przymiot strony, skoro jest wzywana do uzupełnienia dokumentacji, kiedy w rzeczywistości wniosek powinien - jako spełniający niebudzące wątpliwości przesłanki - zostać oddalony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że organ niewłaściwie zastosował art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz.1118) i tym samym bezzasadnie przyjął, iż skarżąca powinna dokonać zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących utworzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, gdyż pozwolenie na budowę - zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego - dotyczy całego zamierzenia budowlanego, w tym także utworzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 7 stanowisk. Zgodnie z decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r. wydaną przez Starostę [...] o pozwoleniu na budowę, został zatwierdzony projekt budowlany (załączony do wniosku) uwzględniający także projekt zagospodarowania działki - terenu, w obrębie którego zapewniono 7 miejsc parkingowych. Skoro utworzenie miejsc postojowych dla samochodów osobowych nie wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, to tym bardziej nie wymaga tego zgłoszenia dokonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zdaniem skarżącej zarówno organ, jak i Sąd niewłaściwie zastosowały art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i tym samym bezzasadnie przyjęły, iż skarżąca powinna dokonać zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących zgłoszenia utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych (utwardzenia placu manewrowego). Zdaniem strony skarżącej organ niewłaściwie zastosował również art. 30 ust 1 pkt 3 - Prawa budowlanego i tym samym bezzasadne przyjął, iż I. C. powinna dokonać zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących budowy ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, podczas gdy obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi jest objęta budowa ogrodzeń powyżej tej wysokości. Podniosła również, że organ niewłaściwie zastosował art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego i tym samym bezzasadnie przyjął, iż nie została dokonana zmiana w decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie nazwy inwestora, podczas gdy skarżąca 6 sierpnia 2010 r. wystąpiła z wnioskiem do Starosty [...] o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącej. Zgodnie z załączonym do wniosku o przyznanie pomocy oświadczeniem A. C., skarżąca pozostaje wraz z małżonkiem w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej, w związku z czym budowa obiektu położonego w S., gmina G. jest wspólną inwestycją małżonków. Przedłożony aneks do umowy dzierżawy, co prawda nie wymienia dzierżawionej przez skarżącą działki ewidencyjnej, jednakże z jego treści wynika numer działki [...], a w projekcie budowlanym wskazana jest powierzchnia działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Oddział Regionalny ARiMR wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wniesionego środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez jej autora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 ppsa podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Tak więc sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko. Skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa. Zarzuty mają zatem charakter procesowy i mogą okazać się skuteczne tylko wtedy, jeżeli ewentualne uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (pkt 1), jeśli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 (pkt 2). Stroną postępowania o przyznanie pomocy była skarżąca, która jako osoba fizyczna złożyła wniosek podnosząc, że jej zamiarem jest realizacja określonej inwestycji, za pomocą środków, które w ramach tej pomocy może ewentualnie uzyskać. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji uznał I. C. za stronę postępowania, którą wezwano do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej, zdaniem organu, do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Niezasadny jest w tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu § 18 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z którym nie wzywa się wnioskodawcy do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, jeżeli zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Wskazany przepis - zdaniem I. C. - naruszono, przyznając skarżącej przymiot strony przez wezwanie do uzupełnienia dokumentacji, podczas gdy jeśli nie posiadała przymiotu inwestora, to jej wniosek o przyznanie pomocy, jako wniesiony przez osobę nieuprawnioną, powinien zostać oddalony bez wzywania do uzupełnień. Okoliczność, czy strona posiada przymiot inwestora, miała być stwierdzona na podstawie dokumentów, o których uzupełnienie organ zwrócił się do I. C. Z wniosku skarżącej wynikało bowiem, że celem operacji jest podjęcie nowej działalności związanej z uruchomieniem sklepu samoobsługowego przemysłowo-spożywczego. W ramach inwestycji skarżąca miała zamiar wykonać: remont i modernizację budynku w celu przygotowania pod prowadzenie działalności handlowej, utwardzenie terenu oraz wykonanie ogrodzenia wokół budynku, a także zakup niezbędnego wyposażenia sklepu (k-239 akt adm.). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", obejmującą wyłącznie inwestycje związane z podjęciem lub wykonywaniem działalności gospodarczej. Z kolei przepis § 11 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że pomoc jest przyznawana w formie refundacji części kosztów budowy lub modernizacji obiektów budowlanych, jak również zakupu niezbędnego sprzętu i wyposażenia; a § 13 ust. 1 pkt 1 zalicza do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1, koszty budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. Aby zatem stać się beneficjentem środków na realizację inwestycji w kształcie wskazanym we wniosku, skarżąca obowiązana była wykazać, że jest inwestorem danego przedsięwzięcia, legitymującym się dokumentami, z których wynikałoby uprawnienie do dokonywania planowanych działań, na które zostaną przeznaczone środki uzyskane w ramach wnioskowanej pomocy. Jednym z załączników do wniosku o przyznanie pomocy jest pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy wymaga tego inwestycja. W opisanym przypadku załącznikiem do wniosku o przyznanie pomocy może być pozwolenie na budowę wydane na inny podmiot, niż ubiegający się o wsparcie w ramach przedmiotowego działania, ale pod warunkiem, że właściwy organ wyda decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz wnioskodawcy działania, zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Czyni to za zgodą strony, na rzecz której pozwolenie zostało wydane. Przeniesienie pozwolenia na budowę na inny podmiot jest możliwe wtedy, gdy przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Nowy inwestor musi też złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynię wynikało, że inwestorem jest mąż skarżącej. Jego nazwisko widnieje na pozwoleniu na budowę, jak również w projekcie budowlanym, dzienniku budowy czy pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z żadnego przepisu, w tym Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wynika, że fakt bycia inwestorem przez jednego z małżonków obejmuje również współmałżonka, nawet w sytuacji istnienia ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej. W piśmie z 10 marca 2010 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku m.in. poprzez dokonanie właściwych zmian w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym w zakresie nazwy inwestora. Termin na uzupełnienie braków został skarżącej przedłużony do 6 maja 2010 r., a pismem z [...] czerwca 2010 r. organ poinformował skarżącą o odmowie przyznania pomocy, ze względu na nieuzupełnienie wniosku w terminie. Podnoszenie zatem na etapie skargi kasacyjnej zarzutu bezzasadnego przyjęcia przez organ, iż nie została dokonana zmiana w decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie nazwy inwestora, w sytuacji gdy skarżąca 6 sierpnia 2010 r., a więc kilka miesięcy po wezwaniu do dokonania takich zmian i dopiero po wydaniu informacji o odmowie przyznania pomocy wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu, który działanie organu uznał za zasadne. Zbędne było zatem odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących szczegółowych braków wniosku, skoro niewykazanie przez skarżącą, że jest inwestorem spełniającym warunki do właściwego wykorzystania przyznanych środków, było wystarczającą podstawą do odmowy przyznania pomocy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skoro nie wykazano naruszenia przepisów postępowania, to tym bardziej nie wykazano istotnego wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.