II SA/Wr 573/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P[...] w B. Sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 grudnia 2022 r., nr DJ 33/2022 w przedmiocie przetwarzania odpadów bez zezwolenia oddala skargę w całości. UZASADNIENIE W ramach punktu 5 zarządzenia pokontrolnego z 22 XII 2022 r. (nr DJ 33/2022), skierowanego do Prezesa Zarządu P. sp. z o.o. z siedzibą w B., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") zarządził: "5. Zaprzestać prowadzonego na terenie oczyszczalni ścieków w B. przetwarzania bez zezwolenia odpadów o kodzie 19 08 05. Termin realizacji: bezzwłocznie." Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia organ wydał opisany wyżej nakaz na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 VII 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, ze zm.) - dalej jako "uioś", w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 25 VII do 27 X 2022 r. na terenie prowadzonej przez skarżącego instalacji – Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w B. (ul. [...], [...] B.). Celem kontroli była m.in. kontrola gospodarki odpadami powstającymi w wyniku oczyszczania ścieków komunalnych, w tym zagospodarowania osadów ściekowych. W zakresie nakazu z pkt. 5 zarządzenia organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że zgodnie z procesem technologicznym oczyszczalni ścieków w B., osady powstające w wyniku oczyszczania ścieków komunalnych poddawane są fermentacji w komorze WKF, a następnie zagęszczane i odwadniane. Osady po prasie stanowią odpady o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Organ zaznaczył, że proces technologiczny, w jakim prowadzone jest unieszkodliwianie ścieków, kończy się na wytworzeniu ustabilizowanego komunalnego osadu ściekowego. Osady przefermentowane poddane zagęszczeniu i osuszaniu stanowią końcowy element oczyszczania ścieków i opuszczają ciąg technologiczny oczyszczalni ścieków. Co jednak istotne, po zakończeniu procesu technologicznego przedmiotowe odpady poddawane są procesowi higienizacji i kondycjonowania z dodatkiem preparatu [...] celem wytworzenia ostatecznego produktu, tj. środka poprawiającego właściwości gleby. Zostają poddane procesowi fermentacji niskotemperaturowej pod zadaszoną wiatą na terenie oczyszczalni ścieków w B. P. sp. z o.o. uzyskało bowiem decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr G-1020/21 z dnia 16 III 2021 r., zezwalającą na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby. Zgodnie z zapisami ww. decyzji, organiczny środek poprawiający właściwości gleby pn. "A." powstaje w procesie higienizacji i kondycjonowania ustabilizowanych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05 z oczyszczalni ścieków w B. z dodatkiem preparatu [...]. W ocenie organu niskotemperaturowa fermentacja, której celem jest wytworzenie produktu ("A."), nie jest elementem wytwarzania osadów. Obróbka osadu o kodzie 19 08 05 to przetwarzanie odpadu, w wyniku którego ma powstać produkt, a zatem oczyszczalnia powinna uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 41 ust 1 ustawy z dnia 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 z późn.zm.) – dalej "uo". Fermentacja odpadów stanowi ich biologiczne przetwarzanie, a więc zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach, jest to proces odzysku R3. Kontrolowany podmiot nie dysponował jednak zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w powyższym zakresie. Organ zasygnalizował także, że w związku z wynikami kontroli, kontrolowany podmiot pismem z dnia 19 V 2022 r. złożył do Starosty B. wniosek o wydanie nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach R3 w miejskiej oczyszczalni ścieków w B. Skargę na powyższe zarządzenie w zakresie punktu 5 wniosło P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "skarżący") wnosząc o: uchylenie zaskarżonego zarządzenia w kwestionowanej części, zasądzenie kosztów i wstrzymanie wykonania zarządzenia na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 ppsa. W skardze zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 6 uo w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z 27 IV 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.; dalej jako "poś") poprzez błędne uznanie, że skarżący nie prowadzi jednej instalacji (oczyszczalni ścieków, której elementem jest zadaszona wiata służąca do prowadzenia procesu fermentacji niskotemperaturowej), lecz dwie (tj. odrębnie oczyszczalnię ścieków oraz odrębnie wspomnianą zadaszoną wiatę), co w konsekwencji doprowadziło organ do uznania, że skarżący wytwarza odpad (w wyniku funkcjonowania oczyszczalni ścieków), który następnie jest przetwarzany (pod zadaszoną wiatą), a tym samym powinna posiadać zezwolenie na przetwarzanie odpadów (pod zadaszoną wiatą - w procesie R3). W motywach skargi skarżący podkreślił, że cały proces technologiczny oczyszczania ścieków kończy się dopiero z momentem uzyskania produktu, tj. "A.". Organ niezasadnie uznaje więc, że proces fermentacji niskotemperaturowej, jakiej poddawane są ustabilizowane komunalne osady ściekowe, celem uzyskania produktu, stanowi proces odrębny od oczyszczania ścieków. Skarżący bowiem decydując się na rozbudowę ciągu technologicznego o wiatę, gdzie odbywa się fermentacja niskotemperaturowa, w istocie zapobiega powstawaniu odpadów o kodzie 19 08 05, czyli ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych. W konsekwencji nie można uznać, że w ramach tego procesu przetwarzane są jakiekolwiek odpady w rozumieniu ustawowym. Skarżący zaznaczył, że organ powołuje się przy tym na fakt, że w samej decyzji zezwalającej na wprowadzenie środka poprawiającego właściwości gleby wskazano, że powstaje on "w procesie higienizacji i kondycjonowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05 z oczyszczalni ścieków w B. z dodatkiem preparatu [...]." Organ w swoich wywodach pomija jednak to, że decyzja ta jest wydawana nie na podstawie przepisów uo, a ustawy z dnia 10 VII 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 76 z późn. zm.). Stąd też przywołany fragment decyzji, na który powołuje się organ, odczytywać należy jako wskazanie substancji (z punktu widzenia jej składu i właściwości), z jakiej jest wytwarzany wspomniany środek, poprawiający właściwości gleby, a nie wskazanie, że mamy do czynienia z odpadem. Skarżący podkreślił także, że nie zaprzecza, iż złożono wniosek o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Był on jednak konsekwencją chęci dostosowania się do stanowiska prezentowanego przez organ mimo jego niepodzielania. Skarżący mając bowiem świadomość uprawnień, jakie posiada organ, chcąc w sposób niczym niezakłócanym i bezkonfliktowy prowadzić swoją działalność, doszedł do przekonania, że nie będzie dla niego problemem uzyskanie takowego dodatkowego, wymaganego przez organ zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Sytuacja uległa jednak zmianie w momencie, gdy organ wydał skarżone niniejszym pismem zarządzenie pokontrolne, bowiem jego konsekwencją, w przypadku jego niezakwestionowania, może być nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 194 uo. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 3 IV 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 110/23) tutejszy Sąd odrzucił skargę z powodu jej niedopuszczalności. Stwierdził bowiem, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawi, bowiem kwestionowane zarządzenie pokontrolne skierowane zostało do Prezesa Zarządu skarżącej i tylko ta osoba posiada legitymację do wniesienia skargi. Postanowieniem z 15 IX 2023 r. (sygn. akt III OSK 1789/23) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd II instancji wyjaśnił przy tym, że skarżąca posiada legitymację procesową w sprawie. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne, mimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś, organ może na podstawie ustaleń kontroli wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 uioś, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Przedmiotem zarządzenia pokontrolnego jest więc nakaz usunięcia w określonym terminie wskazanych naruszeń, stwierdzonych w toku kontroli. W kontrolowanej sprawie przedmiotem kwestionowanego przez skarżącego nakazu było bezzwłoczne zaprzestanie prowadzonego na terenie oczyszczalni ścieków w B. przetwarzania bez zezwolenia odpadów o kodzie 19 08 05, polegającego na ich kondycjonowaniu i higienizacji (fermentacji niskotemperaturowej) celem uzyskania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "A.". Zestawienie wyników kontroli w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa prowadzi do wniosku, że sformułowany w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym nakaz znajduje uzasadnienie. Przede wszystkim, jest bezsporne, że w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności związanej z oczyszczaniem ścieków, w konsekwencji której wytwarzane są ustabilizowane komunalne osady ściekowe, realizowany jest też następnie proces fermentacji niskotemperaturowej tych osadów, celem uzyskania produktu o nazwie "A.". Skarżący nie zgadza się jednak ze stanowiskiem organu, jakoby etap fermentacji niskotemperaturowej osadów ściekowych stanowił proces odrębny od procesu oczyszczania ścieków, wymagający zezwolenia. W ocenie skarżącego produkt o nazwie "A." stanowi końcowy etap procesu technologicznego oczyszczania ścieków, a wykorzystywane do jego wytworzenia ustabilizowane osady ściekowe na żadnym etapie nie uzyskują statusu odpadu o kodzie 19 08 05, bowiem są w jednym ciągu technologicznym wykorzystywane do wytworzenia tego produktu. Z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Stoi ono bowiem w sprzeczności z posiadanymi już przez skarżącego pozwoleniami na przetwarzanie odpadów a także ze stanem ujawnionym w ewidencji odpadów. Jak wynika z protokołu kontroli, skarżący posiada decyzję Starosty B. z 17 XI 2017 r. (nr 255/2017) zezwalającą na wytwarzanie w wyniku eksploatacji instalacji w B. przy ul. [...] odpadów technologicznych w postaci skratki (200 Mg/rok), zawartości piaskowników (200 Mg/rok), ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (4 574 Mg/rok) i innych niewymienionych odpadów 19 08 99 (21 Mg). Skarżący posiada także decyzję Starosty B. z 6 IV 2020 r. (ROŚ.6233.17.2019) zezwalającą na przetwarzanie w instalacji w B. przy ul. [...] odpadów w postaci osadów wstępnych (inne niewymienione odpady o kodzie 19 08 99) pochodzących z oczyszczalni w L. celem uzyskania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05 w ilości 1 500 Mg/rok. Co więcej, z danych ewidencji odpadów oraz sprawozdań składanych przez skarżącego wynika, że w samym tylko 2021 r. wytworzył on 4106,615 MG odpadów o kodzie 19 08 05, a więc ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, z czego wykorzystano rolniczo 1658,5 Mg. W roku następnym, w okresie od I do VIII, wytworzono tego rodzaju odpady w ilości 1945,415 Mg (0 wykorzystano rolniczo) – zob. protokół pokontrolny nr [...], s. 12 i 13. Skoro skarżący ubiegał się i uzyskał zezwolenie na wytwarzanie m.in. odpadów o kodzie 19 08 05, a nadto uzyskał zezwolenie na przetwarzanie innych odpadów, pochodzących spoza instalacji, celem uzyskania odpadów o kodzie 19 08 05, to nie sposób zaakceptować argumentacji skargi podnoszącej, że skarżący nie wytwarza tego rodzaju odpadów. Stoi to też w wyraźnej sprzeczności z opisanymi wyżej danymi wynikającymi z ewidencji odpadów i sprawozdań skarżącego. Forsowanego w skardze poglądu nie da się również uzasadnić względami funkcjonalnymi. Nie sposób bowiem przyjąć, że nadający się do obrotu środek organiczny poprawiający właściwości gleby (tu pn. "A.") stanowi normalny (naturalny) rezultat procesu oczyszczania ścieków komunalnych. Jest bezsporne, że wytwarzany w instalacji w B. przy ul. [...], jak i uzyskiwany na skutek przetwarzania odpadów z instalacji w L., odpad w postaci ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (o kodzie 19 08 05) nie stanowi żadnego produktu. Celem uzyskania właściwości odpowiednich dla uznania go za środek organiczny poprawiający właściwości gleby musi on zostać poddany odrębnemu procesowi higienizacji i kondycjonowania, co jednoznacznie wynika z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 III 2021 r. (nr G-1020/21) w przedmiocie dopuszczania do obrotu A. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że proces ten realizowany jest w ramach fermentacji niskotemperaturowej przez okres minimum 12 tygodni w obrębie specjalnej wiaty z instalacją odwadniającą (protokół pokontrolny nr [...], s. 16). Jak zaś wynika z postanowienia organu z dnia 16 XII 2022 r. (DJ-DI.7023.281.2022.KP.ACz.AW) w przedmiocie zaopiniowania spełnienia przez skarżącego wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, A. ma być uzyskiwana zarówno na bazie odpadów wytwarzanych na skutek oczyszczenia ścieków w instalacji w B. przy ul. [...], jak i odpadów przywożonych z oczyszczalni w L. oraz z oczyszczalni we W. Okoliczności tego rodzaju tylko potwierdzają, że wytwarzanie A. jest działalnością dodatkową skarżącego, realizowaną przy okazji działalności głównej (tj. oczyszczania ścieków) i nie może być ona uznana za integralną część procesu technologicznego oczyszczania ścieków realizowanego w instalacji w B. przy ul. [...]. W konsekwencji zasadne było stanowisko organu wskazujące, że działalność skarżącego polegająca na wytwarzaniu A. jest działalnością odrębną, polegającą na przetwarzaniu odpadów (własnych oraz pochodzących z zewnątrz) i wymagającą tym samym zezwolenia. Fermentacja odpadów stanowi bowiem ich biologiczne przetwarzanie i zgodnie z załącznikiem nr 1 do uo, jest to proces odzysku R3. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 uo, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.