II OZ 157/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SO/Kr 29/23 w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnych akt administracyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SO/Kr 29/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek G. G. o wymierzenie grzywny Wojewodzie Małopolskiemu za nieprzekazanie kompletnych akt administracyjnych pozostających w związku z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnych akt administracyjnych zakończonych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r. Przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny został bowiem złożony w związku z toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 1330/23 sprawą ze skargi G.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania. Sprawa zakończona wskazaną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA nie jest jednak tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r., znak WI-I.7840.4.2022.MA. Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. uchylono decyzję Starosty B. z 8 kwietnia 2022 r., znak: AB.6740.1.1076.2021, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. Nr 670/2018 z dnia 16 sierpnia 2018 r, znak: AB.6740.1.283.2018. Natomiast zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA, na którą skarga została rozpoznana w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 1330/23 (wyrok z dnia 17 stycznia 2024 r.), utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z 19 kwietnia 2023 r., znak: AB.6740.1.1076.2021 o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. Nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r., znak: AB.6740.1.283.2018. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie był obowiązany do przekazywania do sądu akt sprawy dotyczącej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r., znak WI-I.7840.4.2022.MA. To oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, podstawy do wymierzenia organowi grzywny na zasadzie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zażalenie na to postanowienie wniósł G. G. Podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, a braki akt administracyjnych dotyczą akt organu pierwszej instancji o znaku AB.6740.1.1076.2021, które powinny minimum zawierać zarówno decyzję organu pierwszej instancji o znaku AB.6740.1.1076.2021 z 8 kwietnia 2022 r., decyzję kasatoryjną organu drugiej instancji o znaku WI-I.7840.4.2022.MA z dnia 22 listopada 2022 r., odwołanie skarżącego od decyzji z 8 kwietnia 2022 r., jak również wnioski dowodowe przedłożone w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Art. 54 § 2 p.p.s.a. stwierdza, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić należy, że wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108). Należy zauważyć, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet w przypadku spełnienia wskazanych tamże przesłanek, sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny, obowiązkiem sądu jest jednak uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Sąd, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy. Wniosek o wymierzenie grzywny został złożony przez G. G. w związku ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1330/23 ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia 19 kwietnia 2023 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty B. z dnia 16 sierpnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że organowi drugiej instancji powinna zostać wymierzona grzywna za nieprzekazanie kompletnych akt administracyjnych zakończonych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r., uchylającą decyzję Starosty B. z dnia 8 kwietnia 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty B. z dnia 16 sierpnia 2018 r., udzielającej pozwolenia na budowę. W zażaleniu doprecyzowuje, że postępowanie wznowieniowe toczyło się wyłącznie poprzez ePUAP. W odwzorowanych w postaci papierowej aktach przekazanych sądowi brakuje istotnych dokumentów, które w ramach toczącego się postępowania były wydawane w sprawie przez organy oraz składane do organu, w ocenie wnioskodawcy mających wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie, przekazane do sądu akta powinny zawierać m.in. decyzję Starosty B. z dnia 8 kwietnia 2022 r., decyzję kasacyjną Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r., odwołanie od decyzji z dnia 8 kwietnia 2022 r., jak również złożone do sprawy wnioski dowodowe. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ nie był zobowiązany do przekazywania do sądu akt sprawy dotyczącej decyzji z dnia 22 listopada 2022 r., gdyż sprawa zakończona ww. decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r. Podkreślić należy, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1330/23 został wydany wyrok oddalający skargę, w którym Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny rozstrzyganej sprawy. Wynika z niego, że Starosta B. ww. decyzją z 16 sierpnia 2018 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę napowietrzno-kablowej sieci elektroenergetycznej (0,23 kV) wraz z oświetleniem ulicznym. Wobec nie wniesienia odwołania przez strony postępowania, decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 września 2018 r. Następnie 30 listopada 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek G. G. dotyczący wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę. Po wznowieniu postępowania w sprawie, Starosta B. decyzją z 8 kwietnia 2022 r. znak: AB.6740.1.1076.2021 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę z 16 sierpnia 2018 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA uchylił ww. decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Starosta B. decyzją z 19 kwietnia 2023 r., znak: B.6740.1.1076.2021 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z 19 kwietnia 2023 r. Z ww. opisu stanu faktycznego wynika, że postępowanie zakończone decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA oraz decyzją z 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA nie są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi w osobnych sprawach w trybie wznowieniowym. Z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Kr 1330/23 oraz ze stanowiska wnioskodawcy wynika, że postępowanie zakończone decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA stanowi etap wcześniejszy postępowania w sprawie wniosku G. G. dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 16 sierpnia 2018 r. względem jego późniejszego etapu, który zaistniał po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA, uchylającej decyzję Starosty B. z dnia 8 kwietnia 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który to etap kończy zaskarżona decyzją Wojewody Małopolskiego z 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA, w związku z którą złożono wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca podnosi, że analiza obydwu decyzji Wojewody Małopolskiego oraz ich uzasadnienia wskazuje, że dotyczą one postępowania zainicjowanego postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. wznawiającym postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją znak AB.6740.1.283.2018 udzielającą pozwolenia na budowę. Z tym, że pierwsza decyzja Wojewody była decyzją kasacyjną, a druga wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym, należy zwrócić uwagę na treść art. 54 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów jest obwarowane w postępowaniu sądowym szczególnymi warunkami, o których mowa w art. 106 § 3 i 5 powołanej ustawy. Akta administracyjne, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji przedkładane sądowi powinny zawierać komplety wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie. Innymi słowy, przez akta administracyjne należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ, jak również strona postępowania. Nadmienić należy przy tym, że tożsamość sprawy administracyjnej istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Oznacza ona zatem tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujących tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej wyjaśnić należy w tej sprawie w kontekście wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. Ma ona jednorodny charakter – co do całej sprawy organ nie zajmuje merytorycznego stanowiska, lecz kieruje sprawę (a nie poszczególne jej wątki, zagadnienia) do ponownego rozpatrzenia. Jej skutkiem jest dalsze prowadzenie tego samego postępowania, które zostało zakończone uchyloną decyzją nieostateczną. W konsekwencji sprawa administracyjna będąca przedmiotem tegoż postępowania pozostaje nierozstrzygnięta przynajmniej do czasu wydania kolejnej decyzji przez organ pierwszej instancji (K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, ST 2000, nr 3, s. 48 – 57). Istotą decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. W konsekwencji postępowanie w sprawie administracyjnej, o której mowa w art. 1 k.p.a., toczy się dalej. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Zatem nie kończy ona sprawy administracyjnej, lecz kończy tok instancji (A. Ziółkowska, Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 par. 2 k.p.a. i art. 138 par. 2a k.p.a.) w nowelizacji “Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. [w:] Nowe instytucje procesowe w postępowaniu administracyjnym w świetle nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, red. A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska, nr 3634, 2017, Katowice). Zarówno etap postępowania sprzed wydania decyzji kasacyjnej, jak i następująca po niej faza ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji stanowią postępowanie w tożsamej sprawie administracyjnej (tutaj: wznowieniowej). Stan postępowania wznowieniowego, jaki wynika z wydania decyzji kasacyjnej, nie kreuje odrębnej sprawy wznowieniowej, jaką miałoby tworzyć ponowne jej rozpatrywanie przez organ pierwszej instancji. A zatem etapy postępowania wznowieniowego: sprzed wydania decyzji kasacyjnej oraz po jej wydaniu i ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji tworzą tę samą sprawę w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zainicjowanego konkretnym wnioskiem określonego podmiotu. Uzasadnieniem dla nieprzekazania akt dotyczących wcześniejszego etapu sprawy wznowieniowej, sprzed wydania decyzji kasacyjnej, nie może być fakt, że etap ten został zakończony decyzją, od której nie wniesiono sprzeciwu, jak argumentuje organ w odpowiedzi na wniosek, ani to, że w sprawie została wydana kolejna decyzja prowadzona pod innym znakiem. Rację ma wnioskodawca, że nieprzekazanie do sądu akt z etapu postępowania wznowieniowego sprzed ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej stanowiłoby swoistą "cenzurę" akt sprawy wznowieniowej, co ma szczególnie istotne znaczenie, że, jak podnosi wnioskodawca, akta te zawierają również złożone przez niego konkretne wnioski dowodowe, m.in. z dokumentów, których braki zauważył przeglądając akta w czytelni sądu. Konkludując podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji, przyjmując stanowisko o odrębności spraw znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA oraz znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA nie dokonał w istocie analizy sprawy co do jej istoty, a więc kwestii istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie kompletnych akt sprawy. Nie zweryfikował bowiem, czy nadesłane akta były - czy nie - kompletne, tj. czy zawierały wszystkie dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy, a zatem czy w sprawie zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w związku z niezastosowaniem się do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.