I OSK 1632/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) sędzia Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S., obecnie noszącego nazwisko B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 152/07 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].01.2007r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia [...].12.2006r. znak: [...] w sprawie przyznania P. S. pomocy w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do leków i leczenia. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...].11.2006r. P. S. zwrócił się do organu I instancji o pomoc w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie leków oraz opału z dowozem. Decyzją z dnia [...].12.2006r. powołując się na przepisy art. 8, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 36 pkt. 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2 , art. 106 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 Nr 64, poz. 593 ze zm.), Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskiego przyznał wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie leków i leczenia w wysokości [...] zł. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...].01.2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając organ II podniósł, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu może być przyznany zasiłek celowy. Podkreślił, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wskazują wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, pozostawiając te kwestie uznaniu organowi orzekającemu. W ocenie organu odwoławczego P. S. spełnia kryteria kwalifikujące go do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jest także objęty pomocą społeczną świadczoną w różnych formach. W grudniu 2006r. przyznano bowiem wnioskodawcy pomoc w postaci - tony opału z dowozem do domu (o wartości [...] zł), zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności (na okres 2 miesięcy) oraz zasiłek celowy w kwocie [...] zł na dofinansowanie kosztów zakupu leków. P. S. w grudniu 2006r. otrzymał także zasiłek stały w kwocie [...] zł (z wyrównaniem za listopad 2006r.). Organ podniósł także, iż grudzień jest miesiącem wyjątkowo trudnym dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z uwagi na zwiększone zapotrzebowanie na finansową pomoc społeczną w związku ze świętami Bożego Narodzenia. Na dzień [...].12.2006r. organ I instancji wydatkował na zasiłki celowe i na zakup [...] ton węgla łączną kwotę [...] zł, zaś średnia kwota zasiłku celowego pieniężnego przyznanego [...] osobom wyniosła wówczas [...]zł. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż przyznając wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości [...] zł, nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Skoro bowiem oprócz zasiłku celowego w kwocie [...] zł. z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów leczenia, P. S. przyznano zasiłek celowy na żywność oraz pomoc celową w postaci - tony opału, a także zasiłek stały (w związku z niepełnosprawnością) wypłacony w grudniu w kwocie [...] zł, to nie można zarzucić, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pozostawił wnioskodawcę bez wsparcia finansowego. Jakkolwiek oczywistym jest, że kwota [...] zł jest niewspółmierna do kosztów zakupu leków (przedstawiona faktura opiewa na [...] zł) to - zdaniem organu odwoławczego - łączna pomoc społeczna udzielona skarżącemu w grudniu pozwoliła sfinansować zakup leków. Ponadto, w styczniu 2007r. skarżący otrzymał kolejny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł oraz zasiłek celowy na żywność w wysokości [...] zł w ramach programu -Pomoc państwa w zakresie dożywiania. W skardze na powyższą decyzję P. S. zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku. Wskazał ponadto, iż w trzecim dniu od wizyty pracownika socjalnego, przeprowadzającego u niego wywiad środowiskowy, doznał zawału serca, ponieważ nie miał za co wykupić leków. Natomiast okoliczność, iż w styczniu 2007r. udzielono mu pomocy na zakup leków i żywności nie ma - zdaniem skarżącego - związku z niniejszą sprawą. Z kolei pomocy w kwocie [...] zł nie otrzymał na okres 2 miesięcy, a jedynie na jeden miesiąc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. , sygn. akt II SA/Ke 152/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. S. Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Jak wynika z treści przepisów art. 39 ust. 2 i art. 3 ust. 3 cyt. ustawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania oraz wysokości zasiłku celowego należy do kategorii decyzji uznaniowych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy administracyjnej oznacza to, że wysokość przyznanego zasiłku celowego nie jest ściśle określona, zależąc jednocześnie od uznania organu pomocy społecznej oraz jego możliwości finansowych (art. 3 ust. 4 cyt. ustawy). Podkreślić trzeba, iż jakkolwiek decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego tak jak każde inne, to zakres tej kontroli ukształtowany jest inaczej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem takich decyzji, a nie celowość ich wydania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego też kontrola sądu zmierza do ustalenia czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy podnieść, że uznanie administracyjne nie oznacza, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Instytucja uznania administracyjnego nie wyraża się bowiem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast ocena czy przesłanki przyznania zasiłku celowego istnieją w konkretnej sprawie może być dokonana po dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i wykorzystaniu przez organ administracji wszystkich możliwości w celu załatwienia sprawy w interesie obywatela, które poprzedzać powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei przepis art. 7 k.p.a. statuuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Treść tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych wyżej przepisów. Zbadały bowiem sprawę wszechstronnie w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały odpowiadającej wymogom prawnym oceny materiału dowodowego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż skarżący spełnia kryteria, wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej, kwalifikujące do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...]zł, spowodowana była ograniczonymi środkami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz dużą liczbą osób potrzebujących pomocy. Zaskarżona decyzja podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając zasiłek celowy w określonej wysokości. Wskazać nadto trzeba, iż skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną świadczoną w różnych formach. W ocenie Sądu okoliczności te bez wątpienia miały również wpływ na wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w sposób dostateczny uzasadnia podjęte przez organ rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej pełnomocnik A. S. zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania , a w szczególności art. 133 § 1, art. 145 § 1 lit.a/ i lit. c/ ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku zart. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organy administracji w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny, podczas gdy przy orzekaniu brany był pod uwagę stan środków finansowych MOPS w Ostrowcu Świętokrzyskim przeznaczonych potrzebującym według stanu na dzień [...] grudnia 2006 r. , a nie według stanu na dzień wydania decyzji organu I instancji , to jest [...] grudnia 2006 r.; - naruszenie prawa materialnego , a w szczególności art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 Kpa poprzez niewłaściwe dokonanie wykładni powołanych przepisów, przez przyjęcie, że interes społeczny i słuszny interes skarżącego są równoważne, bez względu na treść prawa podlegającego ochronie w ramach tego interesu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którymi - zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Po myśli art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Przechodząc do jej zarzutów w niej określonych za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów określa jedynie kompetencje sądów administracyjnych, stanowiąc jednocześnie, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Drugi określa sytuację, kiedy sąd wydaje wyrok i na jakiej podstawie. Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a następnie wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Nie jest również trafny zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego. Artykuł 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Przepis ten nie określa wysokości takiego zasiłku. Natomiast z art. 3 ust. 4 tejże ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zastać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo uwarunkowana jest możliwościami pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że z brzmienia art. 39 ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może" wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania wnioskodawcy tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że organ administracyjny, udzielając świadczeń z pomocy społecznej, kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w stosunku do liczby osób starających się o pomoc, ich potrzeb wynikających m.in. ze stanu zdrowia, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy finansowej dysponują ograniczonymi funduszami, które muszą rozdzielać pomiędzy jak największą liczbą potrzebujących. Tak aby pomoc mogła zostać faktycznie zrealizowana. Bezspornym jest, że organy te nie są w stanie udzielać świadczeń w wysokości oczekiwanej przez osoby starające się o tę pomoc i zabezpieczać wszystkich ich potrzeb. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W tej sprawie skarżący wniósł – nie precyzując kwoty – o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup lekarstw niezbędnych do leczenia choroby serca. Ustalono, że w miesiącu grudniu 2006 r. przeznaczono w budżecie Ośrodka na zasiłki celowe kwotę 43.233,43 zł. Do dnia [...] grudnia 2006 r. wydano 9926,40 zł. Z zasiłków celowych w formie pieniężnej skorzystało [...] osób. Średnia kwota zasiłku wyniosła [...] zł. W formie niepieniężnej przyznano dla [...] osób [...] ton opału z dowozem. Wykazano, że w ostatnim miesiącu roku, w związku ze świętami Bożego Narodzenia zwiększa się ilość wniosków o przyznanie pomocy finansowej, co wpływa na wysokość przyznawanych kwot. Wskazano, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą świadczoną w różnych formach. W grudniu 2006 r., oprócz kwestionowanego zasiłku celowego, otrzymał pomoc w postaci [...] t. opału z dowozem do domu (o wartości [...] zł.), zasiłek celowy na zakup żywności [...] zł. oraz zasiłek stały w kwocie [...] zł. (z wyrównaniem za listopad 2006 r.). Mając na względzie powyższe nie można zatem uznać, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania przez przyjęcie, że organy administracyjne wyczerpująco ustaliły stan faktyczny i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nie ma tutaj znaczenia, że przy orzekaniu brany był stan środków Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim w dniu [...] grudnia 2006 r., a nie w dniu [...] grudnia tegoż roku, gdyż organy pomocy społecznej aby racjonalnie gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi muszą planować swoje wydatki i określać przewidywaną wysokość udzielanej pomocy. Natomiast art. 7 Kpa jest przepisem prawa procesowego, który stosownie do brzmienia art. 174 P.p.s.a. nie może być oceniany w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, przepisów art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy te jedynie ogólnie określają zadania pomocy społecznej i sposób ich realizacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę.