II GW 102/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 sierpnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Myślenickiego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 18 sierpnia 2023r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 sierpnia 2023r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez Oddział GDDKIA w Krakowie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, będącym zarządcą dróg krajowych, w tym drogi krajowej nr 7 przebiegającej przez miejscowość Myślenice, a Zarządem Powiatu Myślenickiego będącym zarządcą dróg powiatowych w miejscowości Myślenice, poprzez wskazanie Zarządu Powiatu Myślenickiego, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez A. L.-M. o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr K1977 (działka nr [...]) do działki [...] w Myślenicach na podstawie art. 10 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 3 lipca 2023r. A. L.-M. wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi na działce nr [...] w miejscowości Myślenice do nieruchomości o numerze ewidencyjnym gruntów [...] w Myślenicach. We wniosku tym wskazała, że: "przez kilka miesięcy żaden z urzędów, czyli Zarząd Dróg Powiatowych w Myślenicach, Urząd Gminy w Myślenicach, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Krakowie, nie przyznawały się do własności fragmentu drogi leżącej na działce [...] w Myślenicach. Po długiej wymianie pism Zarząd Dróg powiatowych w Myślenicach wskazał, że adresatem wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu do działki [...] jest GDDKIA." Wnioskodawczyni skierowała zatem swój wniosek do GDDKIA. Pismem z 7 lipca 2023r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. GDDKIA przekazał w/w wniosek do rozstrzygnięcia przez zarządcę dróg powiatowych, podnosząc, że droga K1977 stanowi drogę powiatową. Wskazał, że działka nr [...] jest działką w ciągu drogi powiatowej nr K1977 i właściwym do wydania decyzji, o której mowa w w/w przepisie jest zarządca dróg powiatowych. Nie sprzeciwia się tej tezie fakt, że droga powiatowa, w ciągu której leży wspomniana działka była objęta przebudową na mocy decyzji nr 4/07 z 14 grudnia 2007r. (znak: WI.IV.5348-31-07) o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 wraz z węzłem drogowym z ul. Piłsudskiego w ciągu drogi krajowej nr 7, tj. rozbudową lewej jezdni drogi krajowej nr 7 klasy GP od k, 697+100 do km 697+870 wraz z przebudową ul. Mostowej i skrzyżowania ul. Piłsudskiego w Myślenicach". Podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wcześniej decyzja o lokalizacji) stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg niższej kategorii właściwym zarządcom dróg. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 1985 Nr 14, poz. 60 t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 645) - "Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży". W przedmiotowym przypadku odcinek drogi, którego dotyczy wniosek złożony przez A. L.-M. leży w ciągu drogi powiatowej nr K1977 (ul. Piłsudskiego i Zdrojowej). Co pozwala na jednoznaczną ocenę, że właściwym do rozstrzygnięcia wniosku pozostaje zarządca powiatowy. Zauważył, że poza przedmiotową sprawą, która spowodowała konieczność wszczęcia sporu, zarządca powiatowy nie kwestionował tego, że droga "należy do jego kompetencji". Przekazując natomiast wniosek do rozpoznania GDDKIA i uznając się niewłaściwym do jego rozstrzygnięcia odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017r., sygn. akt: II GW 35/17, w którym NSA rozstrzygał spór kompetencyjny pomiędzy tymi samymi podmiotami i jako organ właściwy wskazany został GDDKIA. Niemniej jednak, w ocenie wnioskodawcy, przedmiotowa sprawa jest odmienna. W każdym zaś razie nie mamy tu do czynienia ze skrzyżowaniem. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Powiatu Myślenickiego podtrzymał swoje stanowisko, że jest niewłaściwy do rozpoznania wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi na działce nr [...] w Myślenicach do działki [...] w Myślenicach. Wskazał, że działka nr [...] w Myślenicach powstała z podziału działki nr 1138, której projekt podziału został zatwierdzony ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego Nr 4/07 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z 14 grudnia 2007r. Znak: WI.IV.5348-31-07. Przedmiotową decyzją Wojewoda ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 wraz z węzłem drogowym z ul. Piłsudskiego w ciągu drogi krajowej nr 7, tj. rozbudowa lewej jezdni drogi krajowej nr 7 klasy GP od km 697+100 do km 697+870 wraz z przebudową ulicy Mostowej i skrzyżowania ulicy Mostowej z ul. Piłsudskiego w Myślenicach,,. Dla celów tej lokalizacji decyzja zatwierdziła projekty podziału nieruchomości, zgodnie z załącznikami, stanowiącymi integralną jej część, w tiret 4 załącznik opisany: - Nr 4 - operat pomiarowy zawierający projekt podziału działek o numerach: 1138 i 1174. Zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału działka nr 1138 o powierzchni 0,3123 ha dzieli się na działki - nr 1138/1 o powierzchni 0,0274 ha, i nr 1138/2 o powierzchni 0,2849 ha. Działka nr 1138/2 stała się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego nr 4/07 o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. W ten sposób działka nr 1138/2 z tym samym dniem, weszła w skład drogi krajowej nr 7. Decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust.1, art.7 ust. 1, art. 12 ust. 1 - 4, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 19 i art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, dalej: "ZRiD") w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Krakowie z 7 września 2007r. - decyzja stała się ostateczna 23 maja 2008r. Wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, własności nieruchomości Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych i własności odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W księgach wieczystych zmiany nie zostały wprowadzone, ponieważ działka 1138 nie ma założonej księgi wieczystej. Jak podkreślił spór związany z ustaleniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji w obrębie działki nr 1138/2 obr. 3 w Myślenicach był już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach wniosku o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Myślenickiego, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i zakończył się postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017r., sygn. akt II GW 35/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpoznania wniosku strony w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym w obrębie działki nr 1138/2 obr. 3 w Myślenicach przyłącza energetycznego. Jak wyjaśnił w stosunku do stanu faktycznego z 2017r. nie nastąpiły żadne zmiany. Działka ewidencyjna nr 1138/2, zgodnie z decyzją Nr 4/07 Wojewody Małopolskiego stała się własnością Skarbu Państwa i częścią drogi krajowej nr 7 w zarządzie trwałym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i stanowi część węzła w rozumieniu art. 4 pkt 9a ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 645 ze zm.) - 9a) węzeł - część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych na różnych poziomach. Zgodnie z decyzją Wojewody Nr 4/07 z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości stanowiące dotychczas własność Skarbu Państwa oraz nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa na cele budowy drogi co jakby stanowi naturalną konsekwencję włączenia działki nr 1138/2 do drogi krajowej nr 7. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, a więc w przypadku dróg krajowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Fakt, że działka nr 1138/2 znajduje się w ciągu drogi publicznej nazwanej ulica Piłsudskiego, nie ma tutaj najmniejszego znaczenia. Nie ma też znaczenia, że Zarząd Dróg Powiatowych w Myślenicach sprawuje na tej części drogi zimowe utrzymanie. Podkreślił, że ustawę ZRiD stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych - przy czym żaden przepis obowiązującego prawa nie wprowadza obowiązku kwalifikacji drogi do kategorii, którą posiadała przed budową. To właśnie ustawa ZRiD ustalając lokalizację drogi określonej kategorii, dla której decyzja została wydana, tą decyzją kwalifikuje drogę i części działek włączone do drogi, do odpowiedniej kategorii. Odnosząc się do stwierdzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że decyzja o lokalizacji drogi stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg niższej kategorii właściwym zarządcom dróg, wskazał, że w decyzji Nr 4/07 Wojewoda Małopolski obszar działki nr 1138/2 zaliczył do kategorii drogi krajowej. Decyzja Nr 4/07 Wojewody Małopolskiego z 14 grudnia 2007r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej jednoznacznie rozstrzygnęła, że działka nr 1138/2 stała się własnością Skarbu Państwa i weszła w skład drogi krajowej nr 7. Przedstawiając powyższe, zdaniem Zarządu Powiatu Myślenickiego, materialnoprawną podstawę do rozpoznania wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi na działce nr 1138/2 obr. 3 w Myślenicach, stanowi art. 29 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 645 z późn.zm.) stanowiącym, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, czyli jest on właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), Sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr K1977 (działka nr 1138/2) do działki [...] w Myślenicach na podstawie art. 10 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p., do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Zarządcą dróg powiatowych jest Zarząd Powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą co do zasady powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z 22 października 2010r., sygn. II OW 35/10). Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy akt sprawy oraz argumentacji stron podtrzymuje ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017r., sygn. akt: II GW 35/17, w którym NSA rozstrzygał spór kompetencyjny pomiędzy tymi samymi podmiotami i jako organ właściwy wskazany został GDDKIA. Między stronami nie jest sporne, że działka nr 1138/2 obr. 3 w Myślenicach weszła w skład drogi krajowej nr 7 w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p. Z dokumentów przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że działka ewidencyjna nr 1138/2, zgodnie z decyzją Nr 4/07 Wojewody Małopolskiego stała się własnością Skarbu Państwa i częścią drogi krajowej nr 7 w zarządzie trwałym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i stanowi część węzła w rozumieniu art. 4 pkt 9a ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 645 ze zm.) - 9a) węzeł - część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych na różnych poziomach. Zgodnie z decyzją Wojewody Nr 4/07 z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości stanowiące dotychczas własność Skarbu Państwa oraz nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa na cele budowy drogi. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, a więc w przypadku dróg krajowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 u.d.p. zjazd oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 8); skrzyżowanie - część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych albo jezdni jednej drogi publicznej w jednym poziomie (pkt 9); węzeł - część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych na różnych poziomach (pkt 9a); drogowy obiekt inżynierski - most, wiadukt, tunel, przepust i konstrukcję oporową, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (pkt 12) . Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p., jednak nie mają one zastosowania w okolicznościach sprawy, która ma być rozpoznana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższych rozważań, do rozpoznania tego wniosku jest zatem właściwy zarządca drogi krajowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji