I GSK 1629/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4569/21 w sprawie ze skargi A na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 30 lipca 2021 r. nr DRP.WPAIV.411.2126.2021.DDK;L.dz.36673.01X0077A3 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do spłaty zaległości z tytułu zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz A 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4569/21 w wyniku rozpoznania skargi A uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 30 lipca 2021 r. nrDRP.WPAIV.411.2126.2021.DDK;L.Dz. 36673.01X0077A3 oraz poprzedzające je postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do spłaty zaległości. Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżył ww. wyrok w całości; Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest: - naruszenie przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z art. 26a ust. 8 i 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573, z późn. zm.) (zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji"), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne uznanie, iż art. 15 zzzzzn2 może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do spłaty zaległości oraz niezasadne uchylenie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do spłaty zaległości; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich ustawowo wymaganych elementów i braku wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, iż dopuszczalne jest przywrócenie terminu materialnego określonego w art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji, na podstawie art. 15zzzzzn2; 2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec wadliwego uzasadnienia orzeczenia, a zwłaszcza braku prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej, ograniczające się jedynie do lakonicznego, ogólnikowego i niepełnego przytoczenia przepisu 15zzzzzn2, bez podjęcia próby wytłumaczenia stronie podstaw rozstrzygnięcia, co nie pozwala rozeznać się w motywach rozstrzygnięcia Sądu. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozwiązania zawarte w art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej nie stanowią samoistnej podstawy do przywrócenia naruszonych przez stronę terminów. Pierwszy z przywołanych przepisów nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu określonym kategoriom terminów. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest wyznaczenie stronie 30-dniowego terminu na złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli strona złoży taki wniosek, to nie jest on rozpatrywany w specjalnym trybie, tylko w trybie wynikającym z art. 58 k.p.a - z całą specyfiką tego trybu. Art. 15zzzzzn2 dotyczy istniejącej instytucji przywrócenia terminu i w tym przypadku, on odwołuje się do mechanizmów, które są już doskonale znane i poddane zarówno orzecznictwu jak i doktrynie oraz są doskonale rozumiane w ustalony już latami prakyki administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Powyższe znajduje poparcie w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt III SA/GI 31/21. Sąd ten stwierdził odnośnie art. 15 zzzzzn2-iż "Ta szczególna regulacja odnosi się wprost do instytucji przywrócenia terminu, który od dawna istnieje w art. 58 k.p.a. i stanowi jego uzupełnienie." Na konieczność stosowania art. 15 zzzzzn2 w połączeniu z art. 58 k.p.a. wskazuje też np. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 157/22, przytaczając także obfite już orzecznictwo wspierające takie stanowisko. Wskazano, że niezasadna jest wyrażana w części wyroków WSA opinia, jakoby wprowadzenie art. 15 zzzzzn2 miało na celu "naprawić" uchylenie art. 15zzr tejże samej ustawy i w związku z tożsamością sformułowań odnosi się do tych samych kategorii terminów (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 682/21). Art. 15 zzr odnosił się do zawieszenia biegu terminów, a zawieszone mogą być także terminy materialnoprawne. Natomiast art. 15zzzzzn2 odwołuje się do głęboko zakorzenionej w polskim prawie procesowym instytucji przywrócenia terminu i nie może być interpretowany w oderwaniu od dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny w tym zakresie. Podkreślono, że Sąd I instancji powołując Uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt. OPK19/96 błędnie wywnioskował, iż termin materialny może być przywrócony przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Uchwała bowiem stanowi, iż: "charakter terminów zawitych mają również terminy procesowe w tym sensie, że ich bezskuteczny upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Jest jednak generalna możliwość ich przywrócenia. Wśród przepisów kodeksu postępowania administracyjnego taką możliwość przewidują art. 58-60. Procesowe przepisy o przywróceniu terminu natomiast nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin". Uchwała ta nie przewiduje zatem, wbrew temu co sugeruje WSA w zaskarżanym wyroku, wprowadzenia przywracalności terminu materialnego jakimkolwiek przepisem, a jedynie przepisem określającym dany termin. W związku z powyższym termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Ponadto termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Przenosząc powyższe na przedmiotową sprawę organ wskazał że uznać należy, iż określony termin w art. 26a ust. 8 i 9 ustawy o rehabilitacji, w sytuacji posiadanie przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu do dnia 31 stycznia 2021 r. - jest terminem prawa materialnego, a jego upływ skutkuje wydaniem decyzji o wstrzymaniu dofinansowania za rok 2020. Stąd też wywołuje skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia prawa podmiotowego i nie podlega przywróceniu chyba, że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin, a ta szczególna sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem przepisy ustawy o rehabilitacji nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do spłaty zaległości. Niespełnienie warunku terminowej spłaty zaległości ma ten skutek, że pracodawcy nie przysługuje prawo do dofinansowania za rok poprzedni. Jest to zatem skutek, który powstaje w sferze materialnoprawnej pracodawcy. Termin ten jest więc terminem materialnoprawnym, a więc ze swej natury nieprzywracalnym. WSA pominął wszystkie powyższe kwestie uważając bezpodstawnie, iż z przepisu art. 15zzzzzn2 ewidentnie wynika, że dotyczy on wszystkich terminów zarówno procesowych, jak i terminów materialnych. Wskazano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyrok powołując się jedynie na art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej, stwierdził, iż termin określony w art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji, jest terminem materialnym, a jego przywrócenie jest dopuszczalne na podstawie ustawy covidowej. Sąd wskazał wprost, iż: "nie wdając się w szczegółowa analizę wszystkich 6 pkt powyższego przepisu należy wskazać, że nie budzi żadnych wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie, że termin na przedawnienie jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego. Zatem już tylko pobieżna analiza powyższego przepisu wskazuje, że dotyczy on wszystkich terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego." Niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym zakresie, stanowi naruszenie wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest możliwe odtworzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd ustalając, iż: "z treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej, ewidentnie wynika, że dotyczy on zarówno procesowych, jak i terminów materialnych", podczas gdy w rzeczywistości regulacja ta budzi szereg wątpliwości. Sąd sam podnosi, iż dokonał pobieżnej analizy przepisu. Uzasadnienie powinno zawierać wszystkie te elementy. Ma to pozwolić zarówno stronom jak i sądowi wyższej instancji w przeprowadzeniu kontroli i wychwyceniu błędów (por. np. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012r. liFSK 205/11). W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie a postawione zarzuty są bezzasadne. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - NSA uznał, że nie jest on zasadny. Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca nie podziela stanowiska WSA i uważa uzasadnienie wyroku za niepełne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajętego stanowiska, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 15.03.2022 r II GSK 101/22) Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji przedstawił w sposób jasny tok rozumowania, podstawy faktyczne i prawne. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19 ma zastosowanie do terminów procesowych, jak też terminów prawa materialnego. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 1 września 2022 r. sygn. akt II FSK 1369/21, z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 821/22, a także WSA w Szczecinie w wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 965/20, WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 147/21 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych wskazuje się, że pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, nie zostało przez niego zdefiniowane, lecz z uwagi na cel regulacji, tj. ochronę obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii, nie można tego przepisu wykładać zawężająco. Skoro w tym celu wprowadzono szereg ograniczeń zarówno w zakresie zwykłej aktywności obywateli, jak i w funkcjonowaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było zapewnienie w tej sytuacji skutecznej ochrony prawnej podmiotom prawa, to pojęcie "przepisy prawa administracyjnego" użyte w tym przepisie rozumieć należy jak najszerzej. Wskazuje na to również charakter terminów wymienionych w punktach od 1 do 6 omawianego przepisu, np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia. Ich cechą wspólną jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. W wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 821/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza treści przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID 19 niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków. Oznacza to, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 ma zastosowanie do wszelkiego rodzaju uchybień terminów, które wystąpiły w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a wskazane w nim sytuacje, do których ma zastosowanie wskazują, że odnosi się zarówno do terminów procesowych, jak i terminów prawa materialnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).