II SA/Ol 974/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Płoskinia – Wójta Gminy Płoskinia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr PN.4131.372.2023 w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Płoskinia uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. UZASADNIENIE W dniu 27 lipca 2023 r. Rada Gminy Płoskinia, działając na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 - u.s.g.), podjęła uchwałę nr XLIV/357/2023 w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Płoskinia. W § 7 uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność § 7 uchwały nr XLIV/357/2023 Rady Gminy Płoskinia w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Płoskinia. W uzasadnieniu podniósł, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę, w § 7 postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tym samym, rada zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazał, że aby uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, muszą zostać spełnione określone warunki, tj. uchwała musi być wydana przez kompetentny organ na podstawie upoważnienia ustawowego, a w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne - to znaczy musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. W świetle natomiast art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawodawca przewiduje możliwość określenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uprawnienia wynikające z art. 37b pozwalają zatem lokalnemu prawodawcy na swobodę oceny, czy istnieje potrzeba przyznania diety i zwrotu kosztów podróży, a jeśli tak, to na jakich zasadach, przy jednoczesnym uwzględnieniu warunków i potrzeb lokalnych. Nawet nieprzyznanie diety sołtysom nie powoduje naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. Dieta, jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne) nie może być zatem kształtowana w aktach prawa miejscowego, bowiem kwestia regulowana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. nie należy do żadnej kategorii spraw wskazanych w art. 40 u.s.g. Wojewoda argumentował, że przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Nie jest zatem aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym, skierowana została do ściśle określonego kręgu odbiorców. Regulacje dotyczące diet przysługujących organom wykonawczym jednostek pomocniczych gminy, mają charakter wewnętrzny (akt kierownictwa wewnętrznego), dotyczą bowiem relacji pomiędzy gminą a organem wykonawczym jednostki pomocniczej, na wzór relacji pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Przedmiotowa uchwała, jest adresowana do określonego kręgu adresatów - organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich powierzonych im zadań. Nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej jednostek pomocniczych. Uchwała Nr XLIV/357/2023 stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, którego adresatem jest organ wykonawczy. Tego typu akty prawne nie wymagają publikacji w organie promulgacyjnym i co do zasady wchodzą w życie z dniem podjęcia przez radę gminy. Nie istnieje również żadna regulacja prawna, uzależniająca wejście w życie tego typu uchwał od ich publikacji w dzienniku promulgacyjnym. Tym samym należało stwierdzić, że § 7 jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze z 28 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy Płoskinia wniósł o jego uchylenie. Podniósł, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży sołtysom jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że uchwała ustalająca zasady i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, że uchwała nr XLIV/357/2023 nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym, skierowana została do ściśle określonego kręgu odbiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, Zgodnie natomiast z treścią art. 1 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W świetle natomiast postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, a ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W tym kontekście kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Z art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że § 7 uchwały nr XLIV/357/202327 Rady Gminy Płoskinia z 27 lipca 2023 r., dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, naruszał w sposób istotny prawo. Wskazać należy, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Obowiązek publikacji aktów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze dotyczy właśnie aktów prawa miejscowego i wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). taką regulacją ustawową jest art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzający obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy. Tym samym o konieczności opublikowania uchwały (lub innego aktu) rady gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ww. ustawy decyduje to, czy uchwała (akt) ma cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Brak należytej publikacji uchwały stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, a tym samym wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W rozpoznawanej sprawie kluczową dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stroną skarżącą a Wojewodą jest kwestia kwalifikacji skarżonej uchwały jako spełniającej lub niespełniającej warunków do uznania jej za akt prawa miejscowego. Pomiędzy organem nadzoru a stroną skarżącą nie ma przy tym zasadniczej różnicy stanowisk co do tego, jakie cechy przesądzają o uznaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego. Obydwie strony odwołują się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zgodnie wskazuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak przy tym wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków, normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, CBOSA). Podzielając powyższe poglądy, Sąd w rozpoznawanej sprawie przychyla się do stanowiska strony skarżącej, iż oceniana przez organ nadzoru uchwała w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów, wbrew stanowisku Wojewody, zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Prawidłowość tego stanowiska potwierdził w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21 (CBOSA), którego argumentację Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Zauważyć bowiem należy, że zarówno diety jak i zwrot kosztów podróży, których dotyczy ta uchwała, mają charakter powtarzalny, a dotyczące ich regulacje uchwały nie mają natury jednorazowej, ale stanowią zbiór zasad odnoszących się każdorazowo do danego typu sytuacji, które mogą być stosowane wielokrotnie. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy Płoskinia, który pełniłby funkcje sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy tej uchwały stały się generalnymi. Gdyby przyjąć argumentację Wojewody to przedmiotowa uchwała miałaby charakter epizodyczny, gdyż zawierałaby regulacje obowiązujące tylko w czasie trwania danej kadencji (v: wyrok NSA z 18 lipca 2023, sygn. III OSK 2003/22, CBOSA). Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawi których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zauważyć również należy, że uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, CBOSA). Taki aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróżny uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe, należy stwierdzić, że organ uchwałodawczy skarżącej gminy prawidłowo ocenił w świetle art. 37b ust. 1 u.s.g. i art. 94 Konstytucji RP, że uchwała wprowadzająca zasady przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży dla sołtysów jest to akt prawa miejscowego. W konsekwencji zawarty w § 7 tej uchwały zapis o wejściu w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego był zgodny z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę w trybie nadzoru nieważności tej regulacji. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.