II OSK 1794/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 936/21 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 października 2021 r. nr ZOA-VII.7721.16.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., II SA/Lu 936/21, w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej WINB) z dnia 13 października 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki; w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku (dalej PINB) z dnia 1 lipca 2021 r. i postanowienie PINB z dnia 30 listopada 2020 r.; zaś w punkcie II, zasądził od WINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania C. S., utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 1 lipca 2021 r., nakazującą C. S. i B. S. rozbiórkę zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. [...], gm. [...]. Decyzja ta została zaskarżona przez C. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd wskazał, że w sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci zbiornika na ścieki sanitarne, przy czym postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne. W takiej sytuacji niezłożenie przez inwestorów, w terminie wynikającym z art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), wniosku o legalizację sprawiało, że wypełniona została hipoteza art. 49e pkt 1 p.b., co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Odmiennie – zdaniem Sądu – ocenić należy jednak te kwestie w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli w ramach postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą na decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu, obejmie się również ocenę prawidłowości postanowienia z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy zbiornika na ścieki sanitarne. W sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 p.b. jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49e p.b. Oba te rozstrzygnięcia wydawane są w ramach tej samej sprawy, której przedmiotem pozostaje legalizacja samowoli budowlanej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia (pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), przy czym jego wydanie warunkuje możność późniejszego wydania decyzji rozbiórce obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy to postanowienie o wstrzymaniu budowy wyznacza rodzaj i zakres prowadzonego następnie postępowania legalizacyjnego, w tym także warunkuje możność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, uznać należy, że dokonanie kontroli takiego postanowienia jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Z tych też względów, zdaniem Sądu, uznać należało, że postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 p.b. jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49e p.b. i jako takie może być objęte kontrolą i rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Dokonując merytorycznej oceny postanowienia z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy zbiornika na ścieki sanitarne Sąd stwierdził, że jest ono nieprawidłowe. Z ustaleń dokonanych w uzasadnieniu tego postanowienia i leżących u podstaw wstrzymania budowy zbiornika na ścieki sanitarne wynikało, że w ocenie organu I instancji z akt sprawy wywieść należy jednoznacznie, że budowa zbiornika na ścieki sanitarne miała miejsce w 1996 r. Skoro tak to w takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 49f p.b., zaś samo postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skoro według ustaleń organu I instancji zbiornik na ścieki wykonano w 1996 r., to tym samym upłynęło już ponad 20 lat, w związku z czym przedmiotowe postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a nie na podstawie przepisów art. 48 - 49e p.b., które dotyczą "zwykłego" postępowania legalizacyjnego. Dla oceny prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia o wstrzymaniu budowy pozostaje przy tym obojętna, podnoszona przez WINB przy rozstrzyganiu kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia z 30 listopada 2020 r. okoliczność, że z zawiadomienia skierowanego do organu I instancji przez M. W. wynika, że C. S. i B. S. "Posiadają zbiornik na ścieki ok. 10 lat". Sąd zauważył, że nawet gdyby podzielić argumentację WINB co do istnienia wątpliwości w zakresie faktycznej daty wykonania przedmiotowego zbiornika na ścieki, to powyższe również wskazywałoby na wadliwość postanowienia o wstrzymaniu budowy. W takiej sytuacji należałoby bowiem przyjąć, że organ nie wyjaśnił należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy jest także wadliwe z tego względu, że organ I instancji oceny wykonania przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli budowlanej dokonał z odwołaniem się do przepisów obecnie obowiązującego prawa budowlanego, co było nieprawidłowe. Organ I instancji nie stosując w sprawie art. 49e p.b. wadliwie uruchomił w sprawie tryb "zwykłego" postępowania legalizacyjnego, czym naruszył przepisy prawa materialnego. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wstrzymania budowy i wydania w dalszej kolejności nakazu rozbiórki obiektu, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Organ I instancji nieprawidłowo ocenił także kwestię wykonania przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli budowlanej z odwołaniem się do przepisów obecnie obowiązującego prawa budowlanego, a nie według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w czasie realizacji obiektu. Tym samym organ nie rozpatrzył i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone naruszenia dotyczyły możliwości wstrzymania budowy i wydania w dalszej kolejności nakazu rozbiórki obiektu, co oznacza, że zakwalifikować je należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim zostało uchylone postanowienie PINB z dnia 30 listopada 2020 r. w sytuacji, w której jest ono prawomocne, a termin do wniesienia środka prawnego nie został przywrócony, w ten sposób może stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji wypełni dyspozycję art. 183 § 2 p.p.s.a., oznacza to bowiem weryfikację w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, a zatem korzystającego z ochrony trwałości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 307/20); 2) naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez uwzględnienie skargi na decyzję WINB z dnia 13 października 2021 r. i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 49f ust. 1 p.b., w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego związane są wcześniej zakończonym prawomocnie postępowaniem w sprawie wstrzymania robót budowlanych, którego byt prawny implikuje dalsze działania organów jak i inwestora - właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego; 3) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję WINB z 13 października 2021 r., i przyjęcie, że w zakresie prowadzonego postępowania i treści skargi możliwe było orzekanie "w głąb" w oderwaniu od wykładni językowej i celowościowej przepisu art. 48 ust 1 p.b w związku z treścią art. 49f ust. 1 p.b., w związku z czym naruszenie w konsekwencji art. 151 p.p.s.a., bowiem w okolicznościach sprawy w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy Sąd winien utrzymać w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego; 4) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie orzeczenia z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości do jego zakresu, co w uzasadnieniu skarżonego kasacyjne wyroku skład orzekający Sądu I instancji dał wyraz, a w konsekwencji uchylił decyzje organów obu instancji nakazując uzupełnienie ustaleń, które wcześniej uznał za prawidłowo dokonane; 5) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uchylenie postanowienia PINB z 30 listopada 2020 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie można było uznać, że to postanowienie było wydane w granicach sprawy, co uniemożliwiało jego uchylenie, jak również, uchylenie tego postanowienia nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy samowoli budowlanej; 6) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez jego błędną wykładnią, tj. art. 49f w zw. z art 48 ust. 1 p.b., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego z urzędu w sprawie, bez wyrażenia w tym zakresie woli inwestora, która to wola objawiona organowi administracji publicznej kierunkuje i wiąże organ w zakresie procedowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy w sytuacji, gdy wcześniej zostało prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego mogły stosować art. 49f p.b. oraz czy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było wydane w granicach niniejszej sprawy. Rozważając powyższą problematykę zauważyć trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu budowy jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, przy czym wydanie takiego postanowienia warunkuje możność późniejszego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie dojdzie do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Mając powyższe na względzie uznać należy, że postanowienie z 30 listopada 2020 r. było wydane w granicach tej samej sprawy, w której zapadła decyzja nakazująca rozbiórkę, gdyż rozstrzygnięcia te zostały podjęte w odniesieniu do tych samych robót budowlanych, przy czym zaskarżona decyzja była konsekwencją postanowienia z 30 listopada 2020 r. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii jest więc prawidłowe. Niezasadne są zatem zarzuty zawarte w punktach 1, 2, 3 i 5 skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu ujętego w punkcie 4 stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji uznał, iż postanowienie z 30 listopada 2020 r., będące podstawą wydanych decyzji orzekających rozbiórkę, było wadliwe, gdyż podejmując to postanowienie organ nie rozważył, kiedy przedmiotowy zbiornik na ścieki został zrealizowany i jakie są tego konsekwencje. WSA zaznaczył przy tym, że skoro PINB sam w uzasadnieniu postanowienia z 30 listopada 2020 r. podał, iż zbiornik ten zrealizowano w 1996 r., to było to ustalenie organu I instancji, z którego organ ten nie wyciągnął prawidłowych wniosków. Nie było to jednak ustalenie Sądu, który analizując zebrany w sprawie materiał zauważył, że nawet gdyby powyższe ustalenie PINB nie było właściwe, to oznaczałoby to, że organ nie wyjaśnił należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie że postanowienie z 30 listopada 2020 r. było prawidłowe. Stanowisko WSA nie było rezultatem dowolnej oceny materiału dowodowego, lecz wynikało z przeprowadzonej przez Sąd oceny działań organów. Zarzut 4 z powyższych względów też nie jest zasadny. Co do zarzutu ujętego w punkcie 6 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie była to kwestia rozstrzygana przez Sąd I instancji. WSA uznał bowiem – a skarżący kasacyjnie organ stanowiska tego skutecznie nie podważył – że postanowienie z 30 listopada 2020 r. było wadliwe, a ponieważ w jego konsekwencji podjęto zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, decyzje te również były wadliwe. Nie mogą bowiem być prawidłowe orzeczenia stanowiące rezultat wadliwego rozstrzygnięcia. Zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie przesądził, jaki ma być ostateczny wynik sprawy, uzależniając go od należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii i prawidłowego rozpatrzenia przez organy całego materiału dowodowego. Dopiero bowiem po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym będzie możliwe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Zarzut ten więc również nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.