VII SAB/Wa 87/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi M. Grupy Poszukiwaczy P. w Z. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...], III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. Grupy Poszukiwaczy P. w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. w Z.( dalej: "skarżąca"), działająca w formie stowarzyszenia zwykłego, złożyła skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz.735, dalej "k.p.a."), poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wniosła o stwierdzenie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do niezwłocznego załatwienia sprawy. Ponadto na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a., wniosła o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 7 lutego 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję w sprawie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków, dla M., znak: WA.5163.7.2022.ZA. Od decyzji tej w ustawowym terminie - w dniu 22 lutego 2022 r. - złożono odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ I instancji nie uwzględnił w ramach samokontroli odwołania i zgodnie z art. 133 k.p.a. i w dniu 23 lutego 2022 r., przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji, o czym powiadomiono stowarzyszenie. Dalej podniesiono, że ustawodawca reguluje w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy, w których to organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sprawa nie została jednak rozpatrzona w ustawowym terminie. W związku z powyższym, w dniu 4 kwietnia 2022 r., Stowarzyszenie skorzystało ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej i złożyło do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył odwołania, nie wystosował żadnego zawiadomienia o przyczynach zwłoki, a także nie wyznaczył żadnego terminu rozpatrzenia sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wskazał, że uważa ją za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że odwołanie wraz aktami postępowania wpłynęło do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 28 lutego 2022 r., zaś ww. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Minister wskazał, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, ze względu na bardzo dużą ilość działek wskazanych we wniosku M. w Z. (ponad 150) oraz z uwagi na konieczność zweryfikowania każdej z nich, uwzględniając ewentualną obecność stanowisk archeologicznych podlegających ochronie. Ponadto w dniu wniesienia skargi na bezczynność, nie upłynęły dwa miesiące od chwili wniesienia odwołania. Minister wskazał też, że w ciągu najbliższych dwóch tygodni wyda rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W dodatkowym piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało, że skarga została złożona z powodu braku decyzji oraz jakiejkolwiek informacji o terminie wydania decyzji. Dodało, że złożony wniosek jest standardowym wnioskiem na terenach znajdujących się pod zarządem Lasów Państwowych. W dniu 8 czerwca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przesłał do Sądu decyzję z dnia 6 czerwca 2022 r. znak: DOZ-APN.650.75.2022.AB rozpoznającą odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten warunek formalny i wniósł ponaglenie pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r., które nie zostało rozpoznane przez organ. W tej sprawie skarga została wniesiona w dniu 13 kwietnia 2022 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, że skarżący skutecznie wniósł skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności organu administracji. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy, Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie odwoławcze od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 lutego 2022 r. zostało wszczęte odwołaniem skarżącego wniesionym w dniu 22 lutego 2022 r. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 28 lutego 2022 r. Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy przekazanych do Sądu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez organ podjęta do tej daty. Organ nie wyjaśnił też w odpowiedzi na skargę przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, poza wskazaniem, że sprawa ma skomplikowany charakter z uwagi na dużą liczbę działek wskazanych we wniosku. Organ dodał także, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność nie upłynęły dwa miesiące od chwili wniesienia odwołania. W okolicznościach tej sprawy Sąd stwierdził, że skoro odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 28 lutego 2022 r., to termin miesiąca na jego rozpatrzenie upłynął w dniu 31 marca 2022 r. Przekroczenie tego terminu do dnia wydania decyzji (6 czerwca 2022 r.) wyniosło 2 miesiące i 4 dni robocze. W związku z powyższym Sąd, uwzględnił skargę i – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania M. w Z. opisanego w pkt II wyroku. Jednocześnie Sąd nie uznał, by sprawa niniejsza miała skomplikowany charakter z uwagi na dużą ilość działek wskazanych we wniosku. Powyższe może wskazywać jedynie na większą obszerność materiału sprawy, a nie jej skomplikowany charakter. Sądowi z urzędu jest wiadomym, z podobnych spraw rozpoznawanych w Sądzie, że wnioski o udzielenie zgody na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych z reguły zawierają wiele działek i w innych sprawach organ nie wskazywał tej okoliczności jako powód do przedłużania toku postępowania, tym bardziej, że analiza złożonej w sprawie dokumentacji przez organ I instancji zajęła 7 dni roboczych – wniosek złożono w dniu 27 stycznia 2022 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu 7 lutego 2022 r. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę znane Sądowi z urzędu znaczne obciążenie pracą organu, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący nie złożył w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. W ocenie Sądu stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. przyznania sumy pieniężnej, czy wymierzenia grzywny organowi. W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu 6 czerwca 2022 r. Sąd umorzył (pkt I wyroku) jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.