I OSK 1397/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 599/19 w sprawie ze skargi M. K.i J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. K. i J. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 grudnia 2018 r. nr DLI.5.6615.106.2018.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2018 r. nr 439/18; 2. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 27729 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Stanowiąca własność J. i M. małż. K. zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w W., dzielnicy [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 4542 m2 z obrębu [...], decyzją Wojewody Mazowieckiego z 3 października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 marca 2018 r., przeznaczona została pod budowę drogi ekspresowej [...] na oznaczonym w decyzji odcinku. Z dniem uzyskania waloru ostateczności przez tę decyzję przeszła ona na własność Skarbu Państwa, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa". W tym stanie rzeczy Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 31 stycznia 2018 r. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 4 693 978,00 zł na rzecz Jana i M. K. za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości; w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania, stosownie do art. 18 ust.1e specustawy drogowej o 5% wartości nieruchomości tj. 234 698,90 zł; w pkt 3 o powiększeniu odszkodowania, w myśl art. 18 ust. 1f tej ustawy o 10 000,00 zł; w punkcie 4 natomiast zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punktach 1, 2 i 3 odszkodowania. Podstawą ustalenia kwoty odszkodowania była wycena nieruchomości wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. w operacie zamiennym z 31 grudnia 2017 r. Od powyższej decyzji byli właściciele nieruchomości wnieśli odwołanie, zarzucając jej oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 19 grudnia 2018 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego w zakresie jej punktu 4 i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt I). W pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt II). Odwołując się do ustaleń rzeczoznawcy Minister wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr LXXVI 1/2421/2006, położona była w części na terenie oznaczonym symbolem 1 KDS ([...]), a w pozostałej części na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 25UM (teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej). Wśród gruntów przyległych przeważało zaś przeznaczenie usługowo-mieszkaniowe (symbol UM). Jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym, garażem oraz budynkiem gospodarczym. Wokół zabudowań działka jest ogrodzona. Znajdowały się na niej także nasadzenia: drzewa, krzewy i roślinność ogrodowa. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości części nieruchomości o drogowym przeznaczeniu biegły zbadał rynek transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie dzielnicy [...], jednakże nie odnalazł transakcji tego rodzaju nieruchomościami spełniającymi kryterium podobieństwa. Zatem w celu określenia wartości tej jej części przeanalizował rynek transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową oraz pod usługi techniczne na terenie dzielnicy [...], tj. o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Natomiast, w celu określenia wartości części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zbadał rynek transakcji nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. W wyniku analizy rynku (obejmującej transakcje zawierane w okresie od stycznia 2015 r. do maja 2017 r.) wytypował 13 transakcji nieruchomości, których ceny zawarły się w przedziale od 452,60 zł/m2 do 1200,00 zł/m2. Na bazie tak wyselekcjonowanej próbki i ustalonych cech rzutujących na wartość nieruchomości oszacował wartość gruntu działki nr 49 na kwotę 3755144,00 zł, przy cenie jednostkowej 826,76 zł/m2. Wartość odtworzeniowa składników budowlanych zlokalizowanych w obszarze działki oszacował w podejściu kosztowym, przy wykorzystaniu metody kosztów zastąpienia i techniki wskaźnikowej na 908251,00 zł. Natomiast nasadzeń - metodą kosztów zastąpienia, obejmującą koszt zakupu i koszt posadzenia drzew i krzewów tego samego gatunku - na kwotę 30583,00 zł, bazując na materiale znajdującym się w sprzedaży w zasięgu aglomeracji warszawskiej, przy uwzględnieniu cennika usług firm ogrodniczych. Dokonując oceny powyższego operatu Minister uznał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 209, poz. 2107 ze zm.) dalej: "rozporządzenie". Operat ten spełnia wszystkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Samo zaś subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu za wadliwy. Na powyższą decyzję, w zakresie utrzymującym decyzję Wojewody Mazowieckiego orzekającą w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania, M. K. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania, wartość odtworzeniowa nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa określona została w sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego– J. Ł. w dniu 31 grudnia 2017 r. opinii, określanej przez niego "operatem zamiennym", który zastępować miał uprzednio sporządzony w tożsamym celu operat z 16 października 2017 r. A to w związku ze skutecznym zakwestionowaniem przez strony, niektórych jego założeń. Operat zamienny został przez organy uznany za prawidłowy i spełniający wymogi określone przepisami prawa. Z ocena tą Sąd I instancji się nie zgodził. W ocenie Sądu, uszło bowiem uwadze organów – skupiających się na analizie merytorycznej strony tej wyceny, w kontekście formułowanych względem niej zarzutów - że założenia jakie przyjął rzeczoznawca przystępując do procedury szacowania, pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a zwłaszcza art. 151 ust. 1 u.g.n. Jak wynika bowiem z analizy przyjętych przez niego wstępnych założeń, wartość nieruchomości określał on na dzień 16 października 2017 r. (vide pkt 4 - str. 4 operatu), podczas gdy powinien to uczynić na dzień wyceny, a więc 31 grudnia 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji, trudno przy tym uznać, że takie oznaczenie daty stanowi oczywistą omyłkę pisarską (na co mogłoby ewentualnie wskazywać w sposób odmienny określenie jej na stronie 1 operatu). Uprawnione jest raczej wnioskowanie, że jest to konsekwencja prostego przeniesienia treści pierwotnego operatu (sporządzonego właśnie w dacie 16 listopada 2017 r.) do treści operatu zamiennego, przy dokonaniu niewielkich korekt, w zakresie dostrzeżonych w tym operacie pomyłek do jakich doszło przy uprzedniej wycenie znajdujących się na gruncie naniesień. To zaś oznacza, że przedkładana w formie operatu zamiennego opinia o wartości nieruchomości, w rzeczywistości nie ustala jej wartości rynkowej (tą bowiem byłaby taka, która szacuje nieruchomość według cen z dnia sporządzenia wyceny). Nie może więc być również ona uznana za opinię, o której mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. W rozumieniu ww. przepisu opinia o wartości nieruchomości, uzewnętrzniona w formie operatu, musi być bowiem rezultatem badania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami, które ze względu na ustanowione kryteria mogą stanowić próbkę reprezentatywną przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej według cen z dnia dokonania tej wyceny, a nie li tylko prostym przekopiowaniem wcześniejszej wyceny i opatrzeniem jej nową datą. Sąd I instancji zauważył również, że sporządzając ponowną wycenę (a nie uzupełnienie, czy też aneks do poprzedniej) rzeczoznawca majątkowy winien uczynić to przy zachowaniu wygów formalnych opisanych w § 56 rozporządzenia. Musi zatem m.in. dołączyć do niej istotne dokumenty wykorzystywane przy sporządzeniu operatu (ust. 4 § 56). Wypełnieniem tego warunku nie jest jednak - jak uczynił w tym wypadku rzeczoznawca majątkowy (vide pkt 12 klauzul i ustaleń dodatkowych – str. 21 operatu) - odesłanie do dokumentów załączonych do operatu archiwalnego, który w sprawie nie ma już żadnego znaczenia. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, choć jest autorską opinią rzeczoznawcy o wartości nieruchomości, to musi być "dziełem" skończonym i kompletnym. Winien zatem także posiadać zgodną ze standardami ustalonymi ww. rozporządzeniem oraz pragmatyką zawodową strukturę. Czego w tym wypadku zabrakło. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że operat zamienny z 31 grudnia 2017 r. – z uwagi datę na jaką oszacowano w nim wartość przejętej nieruchomości, a także jego niekompletność – nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, wykluczona była możliwość rozstrzygania przy jego wykorzystaniu sprawy odszkodowawczej. Podjęte w takich warunkach decyzje organów obydwu instancji WSA ocenił jako wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co było konsekwencją wadliwie przeprowadzonej weryfikacji materiału dowodowego i stanowiło naruszenie art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Ze względu na specyfikę rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej - gdzie poza kwotą odszkodowania, kształtowane są władczo obowiązki podmiotu zobligowanego do jego wypłaty, a żadna z tych części rozstrzygnięcia nie może funkcjonować samodzielnie – Sąd I instancji, mimo zaskarżenia decyzji jedynie w zakresie kwoty odszkodowania, uchylił ją w całości na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i całości i oddalenie skargi, względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu Minister zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez: - błędne uznanie, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) - dalej K.p.a., poprzez przyznanie mocy dowodowej operatowi szacunkowemu w którym wartość nieruchomości określono na dzień 16 października 2017 r., zamiast na dzień wyceny, tj. na dzień 31 grudnia 2017 r., podczas gdy analiza operatu szacunkowego nie uprawnia do takiej konstatacji, gdyż w operacie szacunkowym z 31 grudnia 2017 r., rzeczoznawca majątkowy jednoznacznie wskazał, że data, na którą określił wartość nieruchomości to 31 grudnia 2017 r., a późniejsze wskazanie błędnej daty 16 października 2017 r. należy traktować jak omyłkę pisarską. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty badanej kasacji oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wskutek błędnego uznania, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzut ten okazał się nieuzasadniony. Poza sporem pozostaje, że rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania administracyjnego dokonywał dwukrotnie wyceny w/w nieruchomości. Pierwsza wycena została sporządzona w formie operatu szacunkowego, który został opatrzony datą 16 października 2017 r. Druga wycena została zawarta w operacie szacunkowym nazwanym "zamiennym", który ostatecznie stanowił podstawę wydania decyzji organów obu instancji. Kluczowe dla sprawy jest, że operat zamienny zawierał w swej treści różne daty, na które określono wartość przedmiotu wyceny. I tak na stronie pierwszej (tytułowej) tego operatu rzeczoznawca podał, że datą, na którą określił wartość wycenianej nieruchomości była data 31 grudnia 2017 r. Z kolei na stronie 4 w punkcie 4 zatytułowanym: " Daty istotne dla ustalenia wartości nieruchomości" wskazał, że data, na którą określono wartość przedmiotu wyceny to "16 października 2017 r." Z tego też powodu Sąd I instancji zakwestionował dopuszczalność wydania decyzji, uznając że rozbieżność w oznaczeniu daty" istotnej dla ustalenia wartości nieruchomości" nie mogła być uznana za oczywistą omyłkę pisarską. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaaprobować należało to stanowisko, skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest możliwa weryfikacja opinii czy to poprzez przesłuchanie rzeczoznawcy, czy zobowiązanie go do złożenia stosownych pisemnych wyjaśnień. Tym bardziej gdy zważy się, że oprócz stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień, w dokumencie nazwanym "Wyciągiem z operatu szacunkowego nieruchomości", sporządzonym 31 grudnia 2017 r. (str. 2 operatu zamiennego z 31 grudnia 2017 r.) pod słowami (cyt.): "Wartość odtworzeniowa nieruchomości: 5 755 911 zł. Słownie: pięć milionów siedemset pięćdziesiąt pięć tysięcy dziewięćset jedenaście złotych." Wpisano datę (cyt.): "Dnia 16 października 2017 r.". W takiej sytuacji, zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o opinię sporządzoną przez J. Ł. nie mogła być uznana za nienaruszającą przepisów prawa. Występowanie różnych dat przy określeniu wartości wycenianej nieruchomości powoduje, że podstawowy dowód w spornej sprawie jest nieoczywisty i nieczytelny. Czyni to zaskarżoną decyzję wątpliwą pod względem jej legalności, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma możliwości sprawdzenia, które z wymienionych w tym operacie dat są błędne, a które prawdziwe i jakie były powody stwierdzonych w operacie różnic we wskazanych w nim datach. Ma to tym większe znaczenie jeśli weźmie się pod uwagę że sprawa, w której została wydana dotknięta wadliwościami opinia, dotyczyła znaczącego pod względem wartości składnika majątkowego stron. W świetle powyższych rozważań rację przyznać należało Sądowi I instancji, że opisane wadliwości uzasadniały przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia przepisów proceduralnych w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a to z kolei czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nieskutecznym. Stąd skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a. i dlatego orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.