IV SAB/Po 86/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi V. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 21 maja 2024 roku V. R. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (dalej również: organ) w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE. Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny: Wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE wpłynął do Wojewody w dniu 4 lipca 2023 roku (k. 1-13 akt administracyjnych). Pismem z 2 marca 2024 roku skarżący złożył ponaglenie, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, a także zobowiązanie organu prowadzącego sprawę do załatwienia jej w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia ponaglenia oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wskazał, że organ jak dotychczas nie podjął żadnych czynności w sprawie, uchybiając terminom do rozpoznania sprawy, wskazanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Pismem z 7 marca 2024 roku (k. 62 akt administracyjnych) organ poinformował skarżącego, że jego ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, ponieważ zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt do 30 czerwca 2024 roku – stosownie do art. 100d ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku – o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, dalej: u.p.o.u.), w okresie do dnia 30 czerwca 2024 roku bieg terminów w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Pismem z 7 marca 2024 r. Wojewoda poinformował skarżącego o pozostawieniu jego ponaglenia bez rozpoznania. W ocenie organu przedmiotowe ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt do 30 czerwca 2024 r. Kolejno skarżący złożył jeszcze dwa ponaglenia – pismami z 7 marca 2024 r. oraz 13 maja 2024 r. Wojewoda również i te ponaglenia pozostawił bez rozpoznania, uznając, że zostały wniesione przedwcześnie. Następnie pismem z 21 maja 2024 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania działania organu na podstawie przepisów prawa, zaniechania stania na straży praworządności i działania w sposób niemający na względzie ani interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli oraz nieinformowania w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych; 2. art. 12 k.p.a. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. Nadto, skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie 14 dni, zasądzenie na jego rzecz kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Zdaniem skarżącego organ naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Brak karty pobytu bardzo komplikuje życie skarżącego, ponieważ nie może on odbywać, ani zaplanować żadnych podróży, nie może również wyjechać z kraju do swojej rodziny. W ocenie skarżącego problematyczna regulacja art. 100c i art. 100d u.o.p.u. ogranicza przysługujące każdemu fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie tego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ustawy pomocowej powinna ten kontekst uwzględniać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że wniesienie skargi na bezczynność w postępowaniu wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu administracji. W niniejszej sprawie w ocenie organu ponaglenia zostały wniesione przedwcześnie (przed upływem terminu do załatwienia sprawy) i dlatego zostały pozostawione bez rozpoznania. Skarżący złożył ponaglenia na bezczynność w dniach 2 marca 2024 r., 7 marca 2024 r., 13 maja 2024 r., a zatem przed upływem terminu do załatwienia sprawy ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt do 30 czerwca 2024 r. stosownie do art. 100d ust. 1 pkt u.p.o.u. W świetle art. 37 § 3a k.p.a. ponaglenie przedwcześnie wniesione nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W konsekwencji zdaniem organu skarga podlegała odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Skarga była niezasadna. W realiach niniejszej sprawy organ prawidłowo przywołał przepisy obowiązującej od dnia 15 kwietnia 2022 roku u.p.o.u., które miały zastosowanie w zakresie zawieszenia biegu terminów w sprawach dotyczących cudzoziemców. Zgodnie z przepisem uregulowanym w art. 100d ust. 1 pkt. 1 lit. c) u.p.o.u., w brzmieniu sprzed ostatniej nowelizacji, w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Aktualnie zaś przepis ten, po zmianie mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 lipca 2024 r., wskazuje zawieszenie, bądź nierozpoczęcie biegu terminów do dnia 30 września 2025 roku. Skoro zatem zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu bezczynności zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 roku, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy powołanej wyżej u.p.o.u. Wyjaśnić należy co oznacza sformułowanie, że bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w ust. 1 art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepis ten wyklucza możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu administracji czy przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23,, postanowienie NSA z 12 lipca 2023, II OSK 510/23, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z 12 lipca 2023 r. (II OSK 510/23) NSA podkreślił, że ustawodawca, wyłączając w art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w ustawowo określonym czasie, zdecydował się na rozwiązanie kompromisowe, kierując się zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Kompromis polegał na tym, że pomimo wystąpienia w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (stan ten był następnie przedłużany) stanów, które w świetle art. 37 § 1 k.p.a. wypełniałyby przesłanki bezczynności lub przewlekłości, organowi nie może być wymierzona z tego tytułu grzywna oraz nie może być zasądzona na rzecz strony suma pieniężna. W wyroku z 13 lutego 2024 r. (II OSK 2362/23) NSA podkreślił, że niemożność stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu administracji czy przewlekłego prowadzenia postępowania, nie oznacza, że organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Rozwiązania wprowadzone w art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie są tożsame z zawieszeniem postępowania. Dopiero zawieszenie postępowania łączy się z dopuszczalnym prawem niepodejmowaniem przez organ administracji publicznej zwykłych czynności proceduralnych (z wyjątkiem czynności wskazanych w art. 100 § 1 i 3 i art. 102 k.p.a.). NSA trafnie podkreślił, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości, zasad postępowania administracyjnego. Skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślał także, że przepisy u.p.o.u. mają zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy (chociaż sam skarżący jest obywatelem Ukrainy), a nie do wszystkich cudzoziemców. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko obywateli Ukrainy czy osób, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 1 ust. 1-2 u.p.o.u. Podsumowując dotychczasowe rozważania, z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) u.p.o.u. nie jest możliwe stwierdzenie bezczynności organu. W konsekwencji nie można uwzględnić zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., bowiem organ prowadził postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami. Tym samym nie można było także uznać zarzutu prowadzenia postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. Równie bezzasadne okazało się żądanie skarżącego przyznania kwoty w wysokości [...] zł, które to żądanie w żadnym stopniu nie zostało uzasadnione. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.