II SAB/Wr 155/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. Spółdzielni Mieszkaniowej w J. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pieca wolnostojącego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 11.09.2020 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek J. Spółdzielni Mieszkaniowej w J. (dalej także jako: skarżąca strona) dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z 05.11.2004 r. nr 614/2004 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pieca wolnostojącego. Pismem z 23.02.2021 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta J. o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją nr 614/2004. W dniu 22.03.2021r. Prezydent przekazał żądane akta. Pismem z 06.07.2021 r. strona skarżąca wniosła o udzielenie informacji jaki jest stan sprawy o stwierdzenie nieważności. Następnie strona skarżącą wniosła w dniu 07.03.2022 r. ponaglenie kierowane do organu wyższego stopnia, wskazując w nim, że pomimo prawie roku czasu od przekazania sprawy do Wojewody nic się w sprawie nie działo. Postanowieniem z 29.03.2022 r. GINB stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do 29.04.2022 r. W dniu 15.03.2023 r. wpłynęła skarga J. Spółdzielni Mieszkaniowej na bezczynność Wojewody w związku z nierozpoznaniem sprawy unieważnienia decyzji nr 614/2004. W skardze strona skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego rozpoznania sprawy o unieważnienia decyzji nr 614/2004; 2/ stwierdzenie, że bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 4/ zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz stwierdziła, że do dnia złożenia skargi Wojewoda nie podjął żądnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po przytoczeniu stanu sprawy Wojewoda wskazał, że decyzją z 12.04.2023 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. nr 614/2004. Ponadto wskazał, że w okresie od grudnia 2020 r. do czerwca 2021r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), tj: z dniem 17.12.2020 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 17 grudnia 2020 r.), z dniem 21.02.2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 21.01.2021 r.), z dniem 23.03.2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 23.03.2021 r.), z dniem 27.04.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 27 kwietnia 2021 r.) z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 14.05.2021 r.) oraz z 07.06.2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 07.06.2021 r. Nadto Wojewoda oświadczył, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła bardzo trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika, jak również stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z 05.11.2004 r. nr 614/2004 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pieca wolnostojącego. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z 24.07.2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z 05.11.2004 r. nr 614/2004. Z akt sprawy wynika, że postępowanie nieważnościowe toczyło się na skutek wniosku przekazanego do Wojewody w dniu 11.09.2020 r. i zakończyło się wydaniem - już po złożeniu niniejszej skargi - decyzji z 12.04.2023 r. Nawet uwzględniając okres w którym Wojewoda oczekiwał na przekazanie akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta J. nr 614/2004 a także okres od grudnia 2020r. do czerwca 2021r., w którym doszło do wstrzymania biegu terminów załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę, to w ocenie Sądu, w sprawie doszło do kilkukrotnego przekroczenia maksymalnego terminu na załatwienie sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W tak zakreślonym terminie ustawowym sprawa niewątpliwie nie została załatwiona. Tym samym spełnione zostały przesłanki bezczynności. Przedstawione okoliczności wskazują bezspornie, że Wojewoda nie załatwiając sprawy do dnia wniesienia skargi (15.03.2023 r.), pozostawał w ponad dwuletniej zwłoce, kilkunastokrotnie przekraczając terminy wyznaczone przepisami k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że bierność organu przez większość wskazanego wyżej okresu nie znajdowała żadnego uzasadnienia. Od momentu przekazania akt administracyjnych Wojewoda nie zbierał żadnego nowego materiału dowodowego i nie podejmował żadnych czynności procesowych. Oznacza to, że niezwłocznie po przekazaniu akt administracyjnych i ustaniu stanu wstrzymania biegu terminów (22.06.2021 r.) powinien wydać orzeczenie w sprawie. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z 18.03.2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 13.12.2022 r., sygn. akt II OSK 2012/21). Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności już tylko pobieżna analiza stanu sprawy wskazuje, że naruszono w oczywisty sposób art. 35 § 3 k.p.a. który przyjmuje maksymalny termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w postępowaniu. Wojewoda przez ponad dwa lata zachowywał bierność i nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Tymczasem jego rola sprowadzała się do oceny decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Zwłoka która wystąpiła w niniejszym postępowaniu została zatem zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. Opisane zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Sposób procedowanie sprawy podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż – jak wcześniej sygnalizowano - na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z 12.04.2023 r. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23.05.2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Zdaniem Sądu, charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna stanowić sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).