II SAB/Bd 90/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Europejskiej F. w C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Wójt Gminy, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. E. (dalej określana jako Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: przekazania informacji na temat wysokości nagród, jakie w okresie od 01.01.2022 r. do 31.12.2022 r. otrzymali pracownicy Urzędu Gminy I. zatrudnieni na stanowiskach Zastępcy Wójta Gminy I. i Sekretarza Gminy I. We wniosku wskazano, by informacja została przekazana poprzez przesłanie skanów dokumentów o przyznaniu ww. nagród pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres. Uzasadniając skargę, Skarżąca wskazała, że w jej ocenie żądane informacje stanowią informację publiczną. Podała, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek [...] kwietnia 2023 r. pocztą elektroniczną została udzielona odpowiedź z prośbą o wskazanie celu publicznego (zdarzenia), które uzasadniałoby ingerencję w sferę życia prywatnego. Organ wskazał, że wszystkie dane, które nie podlegają ochronie, udostępniane są w corocznych oświadczeniach majątkowych umieszczanych na stronie internetowej Gminy I. Dane zawarte w oświadczeniach w sposób wyczerpujący informują o wynagradzaniu osób na wskazanych wyżej stanowiskach. Ponadto organ uznał, że pozostałe składniki wynagrodzenia, w tym, nagrody i premie oraz powody ich przyznania stanowią dobro osobiste pracownika. Przyczyny przyznania nagród stanowią nadmierną ingerencję w sferę życia prywatnego. Dnia [...] maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącej wzywające do respektowania przepisów postępowania administracyjnego, bowiem odpowiedź na wniosek została dostarczona w sposób niezgodny z prawem administracyjnym (bez podpisu certyfikowanego oraz o złej formie odpowiedzi - powinna być to decyzja odmowna). Organ w odpowiedzi z [...] maja 2023 r. ponowił wniosek o wskazanie ważnego celu publicznego, który został wysłany pocztą elektroniczną i opatrzony podpisem certyfikowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa). Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej powoływana jako udip), podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy na piśmie o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast jeśli organ posiada określoną informację publiczną, powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip. W art. 16 ust. 1 przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Na gruncie wyżej wskazanych przepisów bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym udip. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez tę stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania informacji na temat wysokości nagród, jakie w okresie od 1.01.2022 r. do 31.12.2022 r. otrzymali pracownicy Urzędu Gminy I. zatrudnieni na stanowiskach Zastępcy Wójta Gminy I. i Sekretarza Gminy I. W sprawie nie było sporne, że Wójt Gminy I. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. Nie budzi również wątpliwości Sądu to, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. W świetle powyższego organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania w celu jego załatwienia. Jak wynika z akt sprawy, wnioskowana informacja nie została udostępniona stronie ani nie została wydana również decyzja odmowna. Stosownie do art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a udip wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują oraz o majątku publicznym, w tym o: majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Z powyższego wynika, że informacja odnosząca się do wydatków ponoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, o ile dotyczą mienia publicznego, jest informacją publiczną. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.). Wynagrodzenia wskazanych pracowników urzędu gminy, należą zatem do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest więc informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Okoliczności te mają bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 udip (wyroki NSA w sprawach: I OSK 578/19, I OSK 240/19, I OSK 3451/18, I OSK 2929/17, I OSK 2737/17, I OSK 1705/17, I OSK 4205/18, I OSK 840/17, I OSK 1432/17, I OSK 1775/16, I OSK 2945/16, I OSK 1783/18). Informacja dotycząca nagród mieści się zatem w kategorii informacji publicznej. Wobec tego, że obie przesłanki (podmiotowa i przedmiotowa) udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione, organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Podkreślić należy, że mamy do czynienia z bezczynnością organu z powodu tego, że uznał on, iż żądane informacje podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 udip). Organ bowiem skierował do Skarżącej pisma z [...].04.2023 r. i następnie z [...].05.2023 r. i [...].05.2023 r. zobowiązujące do wykazania interesu publicznego/ważnego celu publicznego, który uzasadniałby ingerencję w sferę życia prywatnego. Odmowa udostępnienia informacji może mieć miejsce w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 udip), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Tak więc organ w przypadku uznania, że w sprawie nie występuje ustawowa przesłanka udzielenia informacji publicznej, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia opartą na przepisie art. 16 ust. 1 udip. W przedmiotowej sprawie aktywność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącej ograniczyła się jedynie do wezwania jej do wykazania interesu publicznego/celu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej. Reasumując, skoro żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu udip, to prawidłowe jego załatwienie wymagało od organu bądź ich udostępnienia w żądanej formie, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, co w sprawie nie miało miejsca. W związku z powyższym Sąd - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ppsa - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku). W myśl art. 149 § 1a ppsa, sąd jest zobowiązany stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a ppsa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała, albowiem organ w ewidentny sposób naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznając wniosku Skarżącej. Ww. ustawa obowiązuje już od ponad 20 lat i nie ma wątpliwości co do tego, że załatwianie wniosków o dostęp do informacji publicznej następuje w opisany w niniejszym uzasadnieniu sposób. Tym samym organ w rażący sposób naruszył przepisy ustawy, przy czym podkreślenia wymaga to, że nie było w sprawie innych sprawiających np. problemy z wykładnią przepisów zagadnień, które mogłyby usprawiedliwić bezczynność organu. Również po złożeniu skargi organ nie podjął czynności celem rozpoznania wniosku strony Skarżącej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt 3 wyroku), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi.