II SAB/Wr 1574/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o odmowie po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania uchylenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. (nr 374/2015) Starosta Jeleniogórski (obecnie Karkonoski) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce U. Sp. z o.o. s.k. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę dla inwestycji nazwanej "Budowa hotelu [...]", obejmującej budowę: budynku hotelowego, pawilonu gastronomicznego, boksu chłodni VRV, boksu na pojemniki na śmieci, zewnętrznych schodów żelbetowych oraz budowę instalacji elektrycznych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowej, wodociągowej, wentylacyjnej, ogrzewania i chłodzenia, infrastruktury technicznej, dróg i placów zewnętrznych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w S. Następnie, decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. (nr 56/2021), Starosta Karkonoski przeniósł ww. decyzję na rzecz spółki S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. Kolejno, decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. (nr 176/2021) zmieniono decyzję nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę, zatwierdzając projekt budowlany zamienny. Stała się ona ostateczna z dniem 22 kwietnia 2021 r. Jedyną stroną postępowania był inwestor, który zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Dnia 5 lipca 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze wpłynął wniosek H. P. (zw. dalej skarżącą) o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Starosty Karkonoskiego nr 176/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r. Wniosek zawierał również żądanie wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r. Starosta Karkonoski wznowił postępowanie, a postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia 6 października 2021 r. (nr 10/2021), Starosta Karkonoski odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr 176/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r. o zmianie decyzji nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania, bowiem nieruchomość, do której posiada tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, a jej odwołanie zostało przekazane do Wojewody Dolnośląskiego pismem Starosty Karkonoskiego z dnia 20 października 2021 r. Akta sprawy zostały przekazane drugim pismem wraz z zażaleniem skarżącej na postanowienie Starosty Karkonoskiego z dnia 4 października 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji. Zażalenie to rozpatrywane było jako odrębna sprawa. Oba pisma wpłynęły do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia 25 października 2021 r. W dniu 29 kwietnia 2022 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie H. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i przewlekłe prowadzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ponaglenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie termin załatwienia sprawy do dnia 24 czerwca 2022 r. Pismem z dnia 19 października 2022 r. H. P. zawiadomiła Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "uporczywej bezczynności organu", natomiast pismem z dnia 16 listopada 2022 r. wywiodła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 6 października 2021 r. (nr 10/2021) o odmowie uchylenia decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 21 kwietnia 2021 r. zmieniającej decyzję Starosty Karkonoskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr 374/2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hotelu. Skarga wpłynęła do organu w dniu 18 listopada 2022 r. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie bezczynność o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła o stwierdzenie bezczynności Wojewody w rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 6 października 2021 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wojewody do wydania orzeczenia w sprawie z jej odwołania niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że skutecznie wniesionym odwołaniem, które wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 25 października 2021 r. H. P. zakwestionowała decyzję Starosty Karkonoskiego z dnia 6 października 2021 r. Do dnia dzisiejszego - pomimo wniesionego ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wydania postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. - Wojewoda Dolnośląski pozostaje bezczynny. Nie wyjaśnił też przyczyn zaistniałej przewlekłości, jak również nie wyznaczył innego terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji należy ocenić, że w dalszym ciągu konsekwentnie Wojewoda Dolnośląski narusza powołane w zarzutach przepisy ustawy procesowej, które w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. nakazują wydać orzeczenie niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania, bądź też w razie rzeczywistego i uzasadnionego procedowania w terminie wyznaczonym odpowiednio do tej okoliczności. Zważywszy na ponad dwuletni okres oczekiwania na decyzję Wojewody należy ocenić jego bezczynność jako rażąco naruszającą prawo i wyznaczyć w drodze orzeczenia sądowego niezwłoczny termin do wydania oczekiwanej przez skarżącą decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a nadto wskazał, że decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Karkonoskiego Nr 10/2021 z dnia 6 października 2021 r., którą odmówiono, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, uchylenia decyzji Starosty Karkonoskiego Nr 176/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r. o zmianie pozwolenia na budowę nr 374/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. Ponadto, odnosząc się do postawionego zarzutu bezczynności Wojewoda wyjaśnił, że na termin załatwienia omawianej sprawy wpływ miała potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy i z poszanowaniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych przez organ. Natomiast, jako przyczynę, odnoszącą się do dalszych działań w stosunku do rozpatrzenia odwołania wskazał braki kadrowe, które negatywnie wpływają na terminowe funkcjonowanie w przedmiocie dochowania ustawowych terminów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259, zw. dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 6 października 2021 r. (nr 10/2021) o odmowie uchylenia decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 21 kwietnia 2021 r. (nr 176/2021) zmieniającej decyzję Starosty Karkonoskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r. (nr 374/2015) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hotelu [...] w S. W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy Wojewoda dopuścił się bezczynności. W tym kontekście przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle brzmienia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył ich wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której Wojewoda zaniechał przewidzianego k.p.a. działania polegającego na rozpoznaniu odwołania skarżącej w terminie. W jej realiach po wpływie odwołania do organu w dniu 25 października 2021 r. Wojewoda nie podjął żadnych działań ukierunkowanych na jego rozpoznanie. Nie podjął ich także na skutek złożonego ponaglenia oraz wydanego w wyniku jego rozpoznania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2022 r. stwierdzającego bezczynność Wojewody i wyznaczającego termin załatwienia sprawy do dnia 24 czerwca 2022 r. Dopiero w dniu 15 grudnia 2022 r., a zatem już po wywiedzeniu do tut. Sądu pismem z dnia 16 listopada 2022 r. skargi na bezczynność, która wpłynęła do Wojewody w dniu 18 listopada 2022 r. organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej i wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję Starosty Karkonoskiego z dnia 6 października 2021 r. Tak długi czas oznacza, że organ nie tylko pozostawał bezczynny, ale również, że jego bezczynność – w ocenie Sądu – ma charakter kwalifikowany, tj. nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W realiach niniejszej sprawy stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Co istotne – nawet po wydaniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wyznaczeniu w jego treści terminu załatwienia sprawy do dnia 24 czerwca 2022 r. organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Nadto, z akt sprawy próżno wywnioskować powodów tak znacznej absencji organu, stąd zasadnym było przypisanie kwalifikowanej bezczynności. Sytuacja bowiem, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W tym miejscu odnotować również trzeba, że z przedłożonych akt sprawy nie wynika aby organ na jakimkolwiek etapie postępowania odwoławczego informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niniejsze zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Trzeba również zauważyć, że wskazane w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej z poszanowaniem zasad procesowych nie mogą stanowić usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria uznać należało, że w kontrolowanej sprawie organ pozostawał bezczynny a stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co też orzeczono w pkt. I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt III wynika z tego, że w sytuacji gdy organ przed dniem wyrokowania wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, a w tej konkretnej sprawie wydał decyzję z 15 grudnia 2022 r. (które nie podlega w niniejszym postępowaniu merytorycznej ocenie), to okoliczność ta czyni bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i 205 § p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) oraz równowartość poniesionej przez niego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.