II GSK 1036/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Wyszkowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 761/20 w sprawie ze skargi "H." Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Powiatu w Wyszkowie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Powiatu w Wyszkowie na rzecz "H." Sp. z o.o. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 761/20, po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. w W., stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Wyszkowie z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie określenia rozkładu godzin aptek ogólnodostępnych, a także zasądził od Rady Powiatu w Wyszkowie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Rada Powiatu w Wyszkowie (dalej: Rada Powiatu) podjęła [...] listopada 2019 r. uchwałę, nr [...], w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w roku 2020. W uchwale określono w § 1 rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w roku 2020, o czym szczegółowo stanowił załącznik do uchwały, a także ustalono godziny trwania dyżuru nocnego od godziny dwudziestej do ósmej dnia następnego. Zgodnie z § 2 informacje o godzinach pracy aptek, aktualny harmonogram dyżurów oraz wszelkie zmiany z tym związane miały być zamieszczane w miejscach widocznych w siedzibach aptek oraz udostępnione na stronie internetowej powiatu wyszkowskiego, przy czym kierownicy aptek mogli dokonywać zmian pomiędzy kierowanymi przez nich aptekami w zakresie dyżurów nocnych ustalonych w załączniku do uchwały. Każda zamiana dyżuru musiała być zgłoszona przez kierownika apteki pisemnie do Zarządu Powiatu Wyszkowskiego, w terminie nie krótszym niż 14 dni przed planowanymi zmianami, niemniej wydłużenie ustalonych godzin pracy apteki nie wymagało powyższych uzgodnień. Rada Powiatu w § 3 wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu Wyszkowskiego. W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (opublikowana została w 2019 r. pod poz. 13914). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę wniesioną przez H. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka lub skarżąca), podzielił stanowisko skarżącej, zgodnie z którym brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu. Sąd wskazał, że brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty podnoszone przez skarżącą dotyczą między innymi pominięcia niektórych aptek przy wyznaczaniu godzin pracy oraz dyżurów, Sąd stwierdził, że wskutek braku uzasadnienia uchwały nie jest w stanie się odnieść do tych zarzutów, bowiem nie ma możliwości podjąć polemiki z wybranymi postanowieniami uchwały. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że brak uzasadnienia uchwały powoduje, że niemożliwa jest ocena, czy wyrażone w art. 94 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.; dalej: p.f.), kryterium uwzględniania uzasadnionych potrzeb ludności zostało zrealizowane, a jednocześnie czy obciążenie apteki prowadzonej przez Spółkę, określone w uchwale, jest uzasadnione wspomnianą przesłanką. Podsumowując, Sąd uznał, że konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek, jakimi kierowała się Rada Powiatu przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć – jako elementu jawności działania władzy publicznej. Rada Powiatu wniosła od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną, domagając się, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jej uwzględnienia w całości i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 94 ust. 1 i 2 p.f. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała podejmowana przez Radę Powiatu w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinna być uzasadniona, zaś brak jej uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały, podczas gdy nie ma przepisu wskazującego na obowiązek uzasadniania wyżej wymienionej uchwały, wskutek czego brak takiego uzasadnienia nie może stanowić samoistnej przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem na gruncie przedmiotowej sprawy brak uzasadnienia skarżonej uchwały może skutkować co najwyżej stwierdzeniem, iż doszło do nieistotnego naruszenia prawa, co mogłoby skutkować ewentualnie stwierdzeniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa; 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z zasad ustrojowych zawartych w wyżej wymienionych przepisach wynika konieczność uzasadnienia uchwały Rady Powiatu w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, podczas gdy takiego obowiązku nie można wywieźć z wymienionych przepisów, zaś ustawodawca nie nałożył w przypadku kontrolowanej uchwały obligatoryjnego sporządzania jej uzasadnienia, wskutek czego brak takiego uzasadnienia nie może stanowić samoistnej przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Powiatu w Wyszkowie z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w roku 2020. Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji w aspekcie konsekwencji normatywnych braków uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż WSA uznał, że nie sposób jest ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestią wymagającą oceny jest zatem to, czy brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Z redakcji art. 94 ust. 1 p.f. wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1559/14; z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18; z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 288/19 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Analiza art. 94 ust. 1 p.f. prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 p.f., najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Podkreślić należy, że kwestie ekonomiczne nie są przesłanką ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że szczególna rola apteki nie może być podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach określił przesłanki, którymi powinny się kierować. Zobowiązał też organy do zasięgnięcia w tej kwestii opinii wójtów, burmistrzów, prezydentów miast z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Należy zauważyć, że zarówno judykatura jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżnią – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego – dwa rodzaje naruszeń prawa tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Zaznaczyć należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego aktu. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA). Zauważyć należy, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. Skarżąca zarzuciła uchwale między innymi pominięcie niektórych aptek przy wyznaczaniu godzin pracy oraz dyżurów (powołując się na dane z rządowego rejestru aptek dostępnego on-line), jak też nieuprawnione objęcia zakresem uchwały punktów aptecznych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że do powyższych zarzutów nie jest w stanie się ustosunkować, ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, aczkolwiek istotnie podane w tym zakresie przez spółkę informacje są zgodne z aktualnymi danymi ujętymi we wspomnianym internetowym rejestrze aptek. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie podjęto rozmowy z właścicielami aptek mających swoją siedzibę w Wyszkowie, celem wypracowania stanowiska dotyczącego godzin pracy aptek w godzinach nocnych w 2020 roku. W trakcie spotkania, które miało miejsce 24 października 2019 r., przedstawiciel skarżącej zgłaszał swe zastrzeżenia, a przedstawiciele innych aptek zwracali z kolei uwagę na problemy z dostępnością w porze nocnej dwóch aptek (w tym prowadzonej przez spółkę), pomimo wyznaczonych im dyżurów. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji tego typu, gdzie podmioty objęte zakresem planowanej regulacji zabierają głos w ramach konsultacji i zgłaszają swe uwagi, tym bardziej organ powinien ustosunkować się do tych wniosków, i wyjaśnić, dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów odnośnie do ich postulatów. Zauważyć należy, że z załącznika do uchwały, który stanowi integralną część uchwały, wynika, że apteka wymieniona pod poz. 2 ma zdecydowanie więcej dyżurów od pozostałych aptek. Rada Powiatu przy wyznaczaniu godzin pracy oraz dyżurów aptek pominęła natomiast apteki i punkty apteczne wymienione pod poz. 5 oraz poz. od 14 do 22. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ustalenie jakie były merytoryczne powody jej podjęcia. Uniemożliwia również ocenę, czy obciążenie apteki prowadzonej przez skarżącą w sposób wskazany w uchwale jest uzasadniony przesłankami określonymi w art. 94 p.f. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za nierównomiernym obciążeniem aptek pracą we wskazanych w załączniku porach. Powody te powinny być rzetelnie umotywowane. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się organ stanowiący powiatu, ustalając taki a nie inny harmonogram funkcjonowania aptek. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ administracji brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy przyjęte rozwiązania są zgodne z kryteriami określonymi w art. 94 p.f. Odnosząc się do argumentacji organu, że załącznik uchwały stanowi zwięzłe jej uzasadnienie, wskazać należy, że załącznik w postaci harmonogramu pracy aptek to treść uchwały. Nie można zatem uznać, że zaskarżona uchwała zawiera lakoniczne uzasadnienie. Argumentacja dotycząca braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w sytuacji jej zwięzłego uzasadnienia nie ma zatem znaczenia. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 p.f. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić nie tylko z brzmienia art. 94 p.f., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, prowadzi do wniosku, że tego typu uchwała powinna podlegać uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.