II SAB/Ke 102/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. i J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach w przedmiocie obniżenia terenu działki oddala skargę. UZASADNIENIE Skargą z 20 września 2023 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. P. i J. P. zakwestionowali bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej ŚWINB), wszczętego na skutek odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 2 marca 2023 r. umarzającej w całości postępowanie dotyczące obniżenia terenu wzdłuż granicy wschodniej działki nr [...], na której przebiega wewnętrzna droga inwestycji oddanej do użytkowania decyzją ŚWINB w K. z 29 października 2020 r. Skarżący wnieśli o: - zobowiązanie organu do wydania niezwłocznie odpowiedniego aktu; - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 tej ustawy; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz utraconych kosztów dojazdu do ŚWINB celem zapoznania się z aktami, których fizycznie organ nie miał. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu 2 marca 2023 r. wydał decyzję w sprawie obniżenia terenu wzdłuż granicy wschodniej działki nr ewid. [...] ze spadkiem od strony południowej w kierunku strony północnej, na której przebiega wewnętrzna droga inwestycji oddanej do użytkowania decyzją ŚWINB w Kielcach z 29 października 2020 r. Od decyzji z 2 marca 2023 r., odwołania zostały wniesione pismami z 20 marca 2023 r. i z 3 kwietnia 2023 r. (przekazanymi do ŚWINB w Kielcach 27 marca 2023 r. i 5 kwietnia 2023 r.). Skarżący zaznaczyli, że w związku z zawartą w piśmie z 27 marca 2023 r. informacją o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma - pomimo stawienia się w siedzibie WINB w Kielcach 13 kwietnia 2023 r., z powodu braku akt skarżący nie mógł się z nimi zapoznać. Stracił więc czas i pieniądze na dojazd z Sandomierza do Kielc. Dalej skarżący przywołali treść informacji zawartej w zawiadomieniu z 12 kwietnia 2023 r.: "Należy bowiem wskazać, na podstawie informacji udzielonych przez PINB w Sandomierzu w pismach z dnia 27 marca 2023 r. i z dnia 5 kwietnia 2023 r., że akta sprawy Znak: [...] zostały przesłane w dniu 9 marca 2023 r. przez organ I instancji do WSA w Kielcach w związku ze skargą Państwa A. i J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W związku z chwilowym brakiem akt administracyjnych organu I instancji dotyczących przedmiotowej sprawy, tut. organ informuje strony postępowania, że przewidywany termin załatwienia sprawy (dotyczącej w/w odwołań P. A. i J. P.) to: jeden miesiąc od przesłania przez PINB w Sandomierzu zwróconych przez WSA w Kielcach akt sprawy w związku ze skargą na bezczynność i przewlekłość organu I instancji". Wnoszący skargę stwierdzili, że powyższe nie pokrywa się z treścią i wyjaśnieniami PINB w pismach z 27 marca 2023 r. i z 5 kwietnia 2023 r., w których PINB w Sandomierzu zawarł informację "Jednocześnie informuję, iż akta sprawy Znak: [...] w dn. 23.09.2022 r. zostały wysłane do Organu II instancji, zaś potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie akt sprawy zostały wysłane w dn. 9 marca 2023 r. do WSA w Kielcach". Dodatkowo skarżący podnieśli, że otrzymane zawiadomienie ŚWINB w Kielcach z 11 września 2023 r. (po złożeniu ponaglenia z 25 sierpnia 2023 r.), w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego informuje, że dopiero 24 sierpnia 2023 r., czyli po upływie 7 miesięcy od przesłania przez PINB w Sandomierzu odwołania, organ II instancji wystąpił z zapytaniem do inwestora o wskazanie pełnomocnika, do którego ma być kierowana korespondencja w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy zawiadomienie ŚWINB z 12 kwietnia 2023 r. kierowane było do radcy prawnego W. K.. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego informuje w piśmie z 24 sierpnia 2023 r.: "pismem z dnia 24.08.2023 r. zwrócono się do PINB w Sandomierzu, stosownie do treści przepisu art. 136 KPA, o przesłanie kopii karty zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego decyzją ŚWINB z dnia 29.10.2019 r., Znak: [...], obrazującą budynek handlowo — usługowy z częścią mieszkalną usytuowany na działce o Nr ewid, [...] w S. przy ul. [...] od strony wschodniej, t.j. od strony działki P. A. i J. P., decyzji PINB w Sandomierzu z dnia 09.01.2020 r., Znak: [...], a także dokumentacji fotograficznej sporządzonej na okoliczność przeprowadzonej w dniu 08.01.2020 r., kontroli obowiązkowej dotyczącej w/w budynku handlowo — usługowego z częścią mieszkalną przedstawiającej wschodnią cześć działki, jeżeli taka została sporządzona podczas wykonania czynności kontrolnych w terenie". Zdaniem skarżących niezrozumiałym jest wystąpienie z powyższym zapytaniem do inwestora i zwrócenie się do PINB-u w Sandomierzu o przesłanie materiałów dopiero po upływie 7 miesięcy od przesłania przez PINB w Sandomierzu odwołania. W zawiadomieniu z 11 września 2023 r. Wojewódzki Inspektor twierdzi, że: "Przy piśmie z dnia 31.08.2023 r. Znak: PINB-NB.501.9.2021 PINB w Sandomierzu przesłał do tut. organu kopie decyzji PINB w Sandomierzu z dnia 09.01.2020 r. Znak: [...] oraz kartę elewacji wschodniej budynku handlowo — usługowego z częścią mieszkalną, usytuowanego na działce o Nr ewid. [...] w S., stanowiącą fragment projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją ŚWINB z dnia 29.10.2019 r.", w sytuacji gdzie Wojewódzki Inspektor od chwili zwrócenia się pismem z 24 sierpnia 2023 r. do PINB w Sandomierzu, w zaledwie 7 dni uzyskał materiały do sprawy, a zatem dlaczego w okresie 7 miesięcy nie wystąpił do PINB-u o te materiały i nie zrobił nic w tej sprawie. Organ II instancji niewątpliwie lekceważy prawo zasady szybkiego i wnikliwego załatwiania sprawy. Podsumowując skarżący stwierdzili, że w niniejszym przypadku organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Trudno bowiem wyjaśnić dlaczego organ II instancji nie zrobił nic przez okres 7 miesięcy. W uzupełnieniu powyższej skargi, skarżący podnieśli, że ponagleniem z 25 sierpnia 2023 r., zwrócili uwagę, że pomimo złożenia odwołań od decyzji PINB z 2 marca 2023 r. do chwili złożenia ponaglenia organ nie wydał decyzji merytorycznej, tylko przekazał ponaglenie do GINB w Warszawie. ŚWINB w Kielcach dopiero pismem z 11 września 2023 r. zawiadomił o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, tymczasem ŚWINB pismem z 31 sierpnia 2023 r. zawiadomił, że decyzja powinna zostać wydana do 9 września 2023 r. Wobec powyższego nasuwa się pytanie, co organ robił w sprawie od 29 marca 2023 r., kiedy wpłynęło odwołanie do ŚWINB-u przekazane przez PINB w Sandomierzu, skoro akta sprawy - jak w postanowieniu z 11 września 2023 r. podał GINB - zostały przesłane do ŚWINB-u 23 września 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze i jej uzupełnieniu zaznaczył, że w akta sprawy PINB w Sandomierzu zarejestrowanych pod znakiem: [...] znajdują się sprawy dotyczące: 1. otworów okiennych usytuowanych we wschodniej ścianie budynku usługowo- handlowego z częścią mieszkalną oraz urządzeniu parkingu usytuowanych na terenie działki o nr ewid. [...] w S.. W tej sprawie zapadł wyrok WSA w Kielcach z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Ke 527/22 oddalający skargę, który został zaskarżony do NSA. W związku z powyższym do chwili obecnej oryginały akt sprawy nie są w posiadaniu organu I jak i II instancji; 2. obniżenia terenu działki w obrębie wschodniej granicy, wzdłuż której przebiega droga wewnętrzna ze spadkiem od strony południowej w kierunku strony północnej - działka o nr ewid. [...] w S., która graniczy z działką o nr ewid. [...] - stanowiącą współwłasność skarżących. W tej sprawie została wydana przez PINB w S. decyzja z 2 marca 2023 r. umarzająca postępowanie, która została utrzymana w mocy przez tut. organ decyzją z 10 października 2023 r. Odwołanie skarżących od decyzji z 2 marca 2023 r. zostało przesłane przez PINB w Sandomierzu 27 marca 2023 r. W tym piśmie organ wskazał, że akta sprawy znak: [...] zostały przesłane do organu II instancji przy piśmie z 23 września 2022 r. Nie dodano w nim jedynie, że w związku ze skargą złożoną do WSA na decyzję ŚWINB z 16 sierpnia 2022 r., zostały one przesłane do WSA w Kielcach celem rozpoznania skargi. Niemniej jednak kwestia ta z całą pełnością znana jest stronom skarżącym. W piśmie z 27 marca 2023 r. wskazano również, że kopie akt sprawy znak: [...] [...] sporządzone przez PINB w Sandomierzu zostały przesłane 9 marca 2023 r. do WSA w Kielcach (wskazana data jest datą błędną, ponieważ w aktach sprawy organu I instancji - karta [...] - znajduje się pismo datowane na 8 marca 2023 r., a stanowiące odpowiedź organu I instancji na skargę skarżących z 30 stycznia 2023 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy Znak: [...] przez PINB w Sandomierzu). Przy piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę w przedmiocie bezczynności organu, PINB w Sandomierzu przesłał do WSA w Kielcach kopie akt znak: [...] W przedmiotowej sprawie WSA w Kielcach wydał wyrok z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt: II SAB/Ke 20/23, który stał się prawomocny od 1 lipca 2023 r. Przesłanie do WSA w Kielcach akt sprawy celem rozpatrzenia skargi na bezczynność i przewlekłość organu zostało poprzedzone wydaniem przez PINB w Sandomierzu decyzji w sprawie obniżenia terenu (decyzja z 2 marca 2023 r.). Na to rozstrzygnięcie pismem z 20 marca 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie. Powyższe oznacza, że to odwołanie, które wszczęło postępowanie odwoławcze toczące się przed organem II instancji, a zakończone wydaniem decyzji z 10 października 2023 r., zostało złożone do PINB w Sandomierzu w chwili, gdy organ ten nie dysponował już sporządzonymi kopiami akt sprawy znak: [...], ani też oryginałami tych akt, które znajdują się w NSA. Dalej organ zauważył, że w piśmie z 12 kwietnia 2023 r., ŚWINB wyjaśnił stronom postępowania, że na chwilę obecną nie jest w posiadaniu akt sprawy znak: [...], a tym samym nie może rozpatrzyć odwołania skarżących od decyzji PINB w Sandomierzu z 2 marca 2023 r. Ponadto wskazano stronom przewidywalny termin rozpatrzenia sprawy wskazując, że nastąpi on w ciągu jednego miesiąca od przesłania przez PINB w Sandomierzu zwróconych przez WSA w Kielcach akt sprawy w związku z wniesioną przez skarżących skargą na bezczynność i przewlekłość organu I instancji. Fakt braku akt znak: [...] w siedzibie ŚWINB znany był skarżącemu (oświadczenie z 13 kwietnia 2023 r. spisane na okoliczność stawienia się w tut. jednostce, gdzie strona skarżąca wskazała, że "nie mogłem się zapoznać z aktami sprawy [...] z powodu ich braku w WINB"). Organ podkreślił, że nie jest dysponentem akt sprawy znak: [...] (ŚWINB nie był uczestnikiem postępowania sygn. akt: II SAB/Ke 20/23, w związku z czym akta sprawy nie mogły zostać udostępnione tut. organowi przez Sąd celem rozpatrzenia odwołań). Po udostępnieniu przez PINB w Sandomierzu przedmiotowych akt sprawy (przesłane zostały przy piśmie z 7 sierpnia 2023 r.) i dokonanej wstępnej analizie zebranego przez PINB w Sandomierzu materiału dowodowego w sprawie zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji z 2 marca 2023 r., tutejszy organ pismem z 24 sierpnia 2023 r. zwrócił się do PINB w Sandomierzu o uzupełnienie akt sprawy. Pismem z 24 sierpnia 2023 r. zwrócono się również do jednej ze stron postępowania o wskazanie pełnomocnika do korespondencji z organem, bowiem analiza akt sprawy znak: [...] wykazała, że w toku postępowania strona upoważniła dwóch pełnomocników do działania w jej imieniu. W międzyczasie do organu wpłynął uzupełniony przez PINB w Sandomierzu materiał dowodowy w sprawie, a pismem z 11 września 2023 r., tutejszy organ poinformował strony postępowania o podejmowanych czynnościach w sprawie. Pismem z 12 września 2023 r. J. C. wskazała pełnomocnika do korespondencji z organem. Natomiast podaniami z 26 i 29 września 2023 r. oraz z 3 października 2023 r. skarżący podnosili kolejne kwestie dotyczące postępowania zakończonego przez PINB w Sandomierzu decyzją z 2 marca 2023 r. Organ podkreślił, że od momentu przesłania przez PINB w Sandomierzu akt sprawy znak: [...] przy piśmie z 7 sierpnia 2023 r., do dnia wydania rozstrzygnięcia przez tutejszy organ (decyzja z 10 października 2023 r.), upłynęły dwa miesiące, w tym pismem z 11 września 2023 r., tutejszy organ powiadomił strony postępowania o niemożności rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie, wyznaczając nowy termin na dzień do 10 października 2023 r. Dalej organ zaznaczył, że gdyby strony skarżące skontaktowały się wcześniej z tutejszym organem, uzyskałyby informacje o braku akt przedmiotowej sprawy, a tym samym nie narażałyby się - jak twierdzą - na koszty związane z dojazdem do siedziby organu. Co więcej, jako podmioty, które wniosły 30 stycznia 2023 r. skargę na bezczynność PINB w Sandomierzu do WSA w Kielcach posiadały wiedzę, że akta sprawy zostały przesłane do WSA w Kielcach celem rozpatrzenia skargi (odpowiedź na skargę PINB w Sandomierzu z 8 marca 2023 r.), a tym samym, że organy nadzoru budowlanego nie dysponowały wówczas przedmiotowymi aktami. Organ zwrócił także uwagę, że akta sprawy przesłane do ŚWINB 23 września 2022 r. zostały przekazane do WSA w związku ze skargą skarżących i do tej pory nie zostały zwrócone z powodu złożenia skargi kasacyjnej. Rozpatrując odwołanie od decyzji PINB w Sandomierzu z 2 marca 2023 r. organ dysponował aktami sprawy przekazanymi przez PINB w Sandomierzu przy piśmie z 7 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została wniesiona w dniu 20 września 2023 r. bezpośrednio do WSA w Kielcach. Następnie zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 26 września 2023 r. została przekazana do ŚWINB z informacją dla skarżących, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a nie, jak w niniejszej sprawie, bezpośrednio do sądu. W dniu 13 października 2023 r. skarga wraz z odpowiedzią na nią została ponownie przesłana do WSA w Kielcach przez organ II instancji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4) p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) albo do dokonania czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tzn. winien wnieść ponaglenie, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); a także jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Analiza akt administracyjnych upoważnia, w ocenie Sądu, do stwierdzenia, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do tut. Sądu, strony w dniu 25 sierpnia 2023 r. wniosły do ŚWINB ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i niewydanie przez ŚWINB rozstrzygnięcia w sprawie wniesionych przez strony odwołań oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, czego rezultatem było zgodne z art. 37 § 4 k.p.a. przekazanie tego ponaglenia do organu wyższego stopnia, tj. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (pismo k. 14) oraz wydanie przez GINB w trybie art. 37 § 6 pkt 1 i 2 K.p.a. postanowienia z dnia 11 września 2023 r. stwierdzającego, że ŚWINB nie dopuścił się przewlekłości, ani bezczynności (k.16-17). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., przewlekłość postępowania występuje, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (np. wyroki NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 3444/17 oraz z 21 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2630/15). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza więc podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12). Inaczej rzecz ujmując, istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie I OSK 1809/16, wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Bk 174/21). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że ŚWINB nie dopuścił się zarzucanej bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że odwołanie skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej PINB) z 2 marca 2023 r., które zainicjowało postępowanie przed organem II instancji, zostało przesłane do ŚWINB przy piśmie PINB z 27 marca 2023 r. i doręczone w dniu 29 marca 2023 r. Z odwołaniem tym nie zostały przekazane do organu II instancji akta sprawy znak:PINB-NB.501.9.2021, ponieważ zostały one wysłane do ŚWINB wcześniej, bo w dniu 23 września 2022 r., a potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia tych akt została w dniu 9 marca 2023 r. wysłana do WSA w Kielcach ze skargą A. P. i J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu w przedmiocie obniżenia terenu działki. Jak to wyjaśnił organ odwoławczy, oryginalne akta sprawy znak:PINB-NB.501.9.2021 przesłane do ŚWINB w dniu 23 września 2022 r. zostały następnie przesłane do WSA w Kielcach w związku ze skargą A. P. i J. P. na decyzję ŚWINB z 16 sierpnia 2022 r. W związku z powyższym ŚWINB, po otrzymaniu odwołania skarżących od decyzji PINB z 2 marca 2023 r., nie był w stanie załatwić sprawy w ustawowym terminie, ponieważ bez własnej winy nie dysponował aktami sprawy. Należy dodać, że organ, stosownie do art. 36 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. pismem z 12 kwietnia 2023 r. zawiadomił skarżących o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie, o rzeczywistych i usprawiedliwionych przyczynach tego stanu oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy – 1 miesiąc od przesłania przez PINB zwróconych przez WSA w Kielcach akt sprawy znak:PINB-NB.501.9.2021. Akta te zostały przesłane przez PINB przy piśmie z 7 sierpnia 2023 r. i wpłynęły do ŚWINB w dniu 9 sierpnia 2023 r. (k. II-9 akt organu II instancji). Ponieważ analiza tych akt przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała, że wymagają one uzupełnienia, ŚWINB pismem z 24 sierpnia 2023 r. zwrócił się w trybie art. 136 k.p.a. do PINB o ich uzupełnienie o rzeczywiście brakujące w nich dokumenty, które mogły być przydatne do załatwienia sprawy. Chodziło o: 1. karty zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego decyzją ŚWINB z 29 października 2019 r. obrazującej budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną usytuowany na działce o nr ewid. [...] w S. przy ulicy [...] od strony wschodniej, tj. od strony działki A. i J. P.(przepisać z k II-12); 2. decyzję PINB w Sandomierzu z 9 stycznia 2020 r; 3. dokumentację fotograficzną sporządzoną na okoliczność przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2020 r. kontroli obowiązkowej dotyczącej w/w budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, przedstawiającej wschodnią część działki, jeżeli takowa została wykonana na okoliczność przeprowadzonych w terenie czynności. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w związku z zaleganiem w aktach sprawy dwóch pełnomocnictw do działania w imieniu jednej ze stron postępowania, tj. J. C., konieczne było wezwanie tej strony do wskazania jednego pełnomocnika, któremu organ ma doręczać pisma w tej sprawie. Takie wezwanie zostało skierowane do J. C. na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w dniu 24 sierpnia 2023 r. (k. II-11 akt organu II instancji). Wbrew zarzutom skargi przy tym, było ono zgodne z powołanymi przepisami. Według bowiem art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że nie przewidują one preferencji w doręczaniu pism pełnomocnikowi, który jest radcą prawnym, ani też pełnomocnikowi później ustanowionemu, co uzasadniało zwrócenie się do strony ze stosownym wezwaniem. W odpowiedzi na powyższe pisma ŚWINB, w dniu 5 września 2023 r. wpłynęło do organu II instancji pismo PINB będące odpowiedzią na wezwanie z 24 sierpnia 2023 r. (k II-15 akt organu II instancji). Dołączono do niego dwa z żądanych przez ŚWINB dokumentów i poinformowano, że organ I instancji nie dysponuje dokumentacją fotograficzną z przeprowadzonej kontroli obowiązkowej, dotyczącą wschodniej części działki A. i J. P.. W dniu 11 września 2023 r. ŚWINB w trybie art. 36 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. zawiadomił strony o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie przewidzianym przez k.p.a., o podjętych dotychczas czynnościach i o nieuzyskaniu od J. C. odpowiedzi dotyczącej wskazania pełnomocnika, do którego ma być kierowana korespondencja. Organ ponadto na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poinformował, że zostały zebrane dowody pozwalające na wydanie decyzji i wyznaczył termin 7 dni, w ciągu którego strony mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz złożyć ewentualne wnioski i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz, że po upływie tego terminu zapadnie w sprawie rozstrzygnięcie. W dniu 14 września 2023 r. do ŚWINB wpłynęło pismo J. C. z 12 września 2023 r. wyjaśniające, że jedynym jej pełnomocnikiem w sprawie ma być jej córka A. C., a nie radca prawny W. K., któremu jednak nie wypowiedziała pełnomocnictwa. W pismach z 26 września 2023 r., z 29 września 2023 r. i z 3 października 2023 r. skarżący uzupełniali swoje odwołanie od decyzji PINB z 2 marca 2023 r. i podnosili kolejne zarzuty. W dniu 10 października 2023 r. została wydana decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB z 2 marca 2023 r. Odnosząc się do takiego sposobu i tempa procedowania należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do bezczynności, ani przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu bezczynności należy zauważyć, że po wniesieniu skargi ŚWINB wydał decyzję kończącą postępowanie przed tym organem, a przed załatwieniem sprawy nie zaistniały okoliczności, o jakich mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku bowiem z tym, że ŚWINB, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 in fine k.p.a., tj. w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania, zawiadamiał strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, a w dniu 10 października 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi, wydał decyzję kończącą postępowanie przed tym organem – nie może być w sprawie mowy o bezczynności organu. Oceniając natomiast zarzut przewlekłości postępowania, a więc, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzut prowadzenia postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, również nie można go podzielić. Przedstawiony wyżej szczegółowy przebieg postępowania odwoławczego prowadzonego przez ŚWINB wskazuje na racjonalne, przemyślane i uzasadnione okolicznościami działanie tego organu, które doprowadziło do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W szczególności nie można mieć wątpliwości co do tego, że ŚWINB w okresie od otrzymania odwołania (29 marca 2023 r.), do dnia otrzymania akt sprawy znak: [...] (9 sierpnia 2023 r.), których dysponentem był organ I instancji, nie był w stanie sprawy załatwić. Nie wymaga bowiem głębszego uzasadnienia to, że akta postępowania, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję, są konieczne dla jego rozpatrzenia. ŚWINB wyjaśnił też wiarygodnie i w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach, dlaczego wspomniane akta, czy też również ich kopia, nie były dla niego dostępne przez cały wymieniony okres. Warto tu zauważyć, że rzeczywistą przyczyną braku tych akt były skargi na decyzje administracyjne wydawane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz na bezczynność tych organów, wnoszone przez skarżących w toku kolejnych postępowań prowadzonych w sprawach A. i J. P. oraz J. i M. C.. Trzeba też dostrzec, że ŚWINB w toku postępowania o tych przyczynach informował strony oraz monitował właściwe podmiotu w celu uzyskania akt sprawy. W związku z powyższym do oceny pod kątem zarzutu przewlekłości postępowania pozostał okres pomiędzy datą otrzymania przez organ odwoławczy akt sprawy znak: [...] (9 sierpnia 2023 r.), a datą załatwienia sprawy (10 października 2023 r.). Działania podejmowane w tym czasie przez ŚWINB również nie budzą zastrzeżeń, co częściowo wyjaśniono już wyżej. Celowość uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. wynika z treści rozstrzygnięcia, jakie w sprawie zapadło w dniu 10 października 2023 r. Konieczność ustalenia, któremu z dwóch ustanowionych w sprawie pełnomocników uczestniczki J. C. należało doręczać pisma, wynika z treści art. 40 § 2 k.p.a. i też nie budzi zastrzeżeń Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących tej kwestii należy zauważyć, że ŚWINB, nie dysponując przez okres 4 miesięcy i 11 dni aktami sprawy znak: [...], w których znajdowały się oba wspomniane pełnomocnictwa, nie był w stanie wyjaśnić tej wątpliwości wcześniej. Nie mógł również bez akt wiedzieć, że nie ma w nich dokumentów, które uznał za potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy. Podnoszony w skardze zarzut dotyczący niemożności zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy w dniu 13 kwietnia 2023 r. w czasie wizyty w siedzibie organu II instancji i poniesionych w związku z tym kosztów, również nie miał wpływu na wynik sprawy. Przyczyny niedostępności akt sprawy znak: [...] i bezzasadność obciążania ich brakiem organu II instancji, została już wyżej wyjaśnione. Wadliwość zawiadomienia stron przez PINB w piśmie z 27 marca 2023 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy znak: [...] w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach, nie obciąża ŚWINB, a przez to nie ma związku z przewlekłością postępowania zarzucaną temu organowi. Z tego powodu żądanie zasądzenia kosztów przejazdu skarżącego do siedziby organu II instancji w Kielcach w celu przejrzenia akt, nie zasługiwało na uwzględnienie. Ponadto odnosząc się do żądania zasądzenia tych kosztów należy wyjaśnić, że koszty przejazdu skarżącego do siedziby organu II instancji w celu przejrzenia tych akt, nie mieszczą się w katalogu niezbędnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 205 § 1 p.p.s.a., podlegających rozliczeniu w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny. Przede wszystkim jednak żądanie zasądzenia tych kosztów było niezasadne, ponieważ według art. 200 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Tymczasem skarga A. i J. P. podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a Sąd, działając z urzędu, również nie stwierdził naruszeń prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi.