I SA/Ol 146/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca), asesor WSA Anna Janowska, Protokolant specjalista Monika Rząp, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2023 r., nr SKO.53.928.2022 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2019 r. wraz z odsetkami, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej J. J. kwotę 4.295,00 zł (cztery tysiące dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 6 lipca 2022 r. Prezydent O. (dalej jako: "organ I instancji", "Prezydent") na podstawie art. 104 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 21 §3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.) w związku z art. 60 pkt 1, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", określił J. J. (dalej jako: "strona", "skarżąca") do zwrotu dotacji otrzymanej z budżetu Miasta O. za 2019 r. na rzecz niepublicznego Przedszkola [...] (dalej jako: "przedszkole"), a wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 26.868,38 zł wraz z odsetkami określonej jak dla zaległości podatkowych. Jak wynika z przekazanych sądowi wraz ze skargą akt sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wszczęte zostało przez organ I instancji z urzędu w związku z wynikiem kontroli okresowej w zakresie prawidłowości wykorzystania środków publicznych pochodzących z dotacji otrzymanych na zasadach określonych w art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych ( Dz. U. z 2020 r. poz. 2029, ze zm.), dalej jako: "u.f.z.o." za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że w 2019 r. przedszkole otrzymało w ramach dotacji z budżetu miasta środki finansowe w kwocie 1.884.285,00 zł, które wykorzystano w całości. Zdaniem Prezydenta opłacony z dotacji 8 lipca 2019 r. odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych (dalej jako: "ZFŚS") na kwotę: 22.588,38 zł nie mógł być pokryty z dotacji za 2019 r. i środki te zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem fundusz ten służy zaspokajaniu potrzeb bytowych, socjalnych i kulturalnych pracowników przedszkola. Również opłata z tytułu odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu użytkowego mieszczącego się przy ul. [...] w O. (dalej jako: "lokal użytkowy") w kwocie 4.280,00 zł nie może być finansowana z dotacji, bowiem dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, a zapłata z tytułu odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu nie wiąże się z ww. celami. Po rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z 17 lutego 2023 r. w pkt 1. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu użytkowego w kwocie 4.280,00 zł wraz z odsetkami i umorzyło postępowanie w tej części, zaś w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy (pkt 2.). Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO w pierwszej kolejności przytoczyło między innymi treść art. 26 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 35 ust. 1 u.f.z.o., a także art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.), dalej jako: "u.p.o." Następnie SKO wskazało, że konstrukcja prawna dotacji oświatowej pozwala na stwierdzenie, że nie każda płaszczyzna działalności przedszkola czy innej formy wychowania przedszkolnego będzie mogła zostać dofinansowaną ze środków finansowych pochodzących z dotacji. Ustawodawca wyraźnie bowiem rozdzielił zadania wykonywane przez podmioty oświatowe na dwie kategorie. Pierwsza z nich dotyczy wyłącznie realizacji przez jednostkę oświatową funkcji dydaktycznych, wychowawczych oraz opiekuńczych. Druga wiąże się z pozostałą działalnością, związaną wprawdzie z procesem kształcenia, ale tego procesu nie realizującą. Zatem w ocenie organu odwoławczego uprawnione jest twierdzenie, że ustawodawca w sposób zamierzony dokonał rozróżnienia kilku płaszczyzn działalności podmiotu oświatowego, decydując się zarazem na umożliwienie dofinansowania jednego z nich. Tym samym poprzez otrzymanie dotacji oświatowej dofinansowanym w istocie nie będzie podmiot prywatny taką jednostkę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi, polegające na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dlatego też zdaniem SKO dotacje przeznaczane na realizację zadań jednostki, ograniczone są co do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków placówki. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań jednostki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie jej bieżących wydatków. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zasadnie zatem w doktrynie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa). Następnie SKO podniosło, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne jest ustalenie czy zakwestionowane wydatki były wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., a zatem czy zapłata ze środków pochodzących z dotacji nastąpiła za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo na realizację innych celów niż kształcenie, wychowywanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna. Po czym oceniło, że wydatki na odpis na ZFŚS na kwotę 22.588,38 zł nie mogły być pokryte z dotacji. Zdaniem SKO organ prowadzący placówkę przedszkolną może przeznaczyć dotację na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego w tym na wynagrodzenia pracowników, natomiast odpis na ZFŚS i ewentualne świadczenia wypłacane z tego tytułu na rzecz pracowników nie są składnikiem wynagrodzeń pracowników. Ich przyznanie uzależnione jest od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej poszczególnych pracowników. Nie jest w żaden sposób powiązane z pracą i jej efektami. Przyznawanie świadczeń z ZFŚS służy jedynie pracownikom, a nie wychowankom. Ponadto świadczenia socjalne dla nauczycieli nie są związane z realizowaniem funkcji dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej niepublicznego przedszkola, w którym funkcjonowanie ZFŚS nie jest obowiązkowe. Odpis na ZFŚS nie mieści się także w katalogu zadań organu prowadzącego placówkę oświatową, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.o., których realizacja pośrednio przyczynia się do realizacji nadrzędnego celu, jakim jest proces kształcenia, wychowania i opieki. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie poglądu dotyczącego kwestii pokrycia ze środków dotacji kwoty odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu użytkowego. Wyjaśnił przy tym, że biorąc pod uwagę treść art. 35 u.f.z.o., który wymieniając zadania mogące być finansowane z dotacji oświatowej w ust. 1 pkt 1 lit. b odsyła wprost do art. art. 10 ust. 1 p.o. Zdaniem SKO należy przyjąć, że wszystkie wydatki wymienione w tym przepisie, w tym wydatki związane z zapewnieniem warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki mogą być finansowane z otrzymanej dotacji oświatowej. Do taki wydatków z pewnością należą koszty najmu odpowiedniego lokalu przeznaczonego na prowadzenie przedszkola. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżyła decyzję SKO w części dotyczącej pkt 2., wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji dotyczącej pkt 2. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7 i art. 8 §1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpienie bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju i w stosunku do tego samego podmiotu (strony) oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej. Zaznaczono, że rozstrzygając o prawidłowości wykorzystania środków z dotacji za 2015 r. uznano, że wydatek taki jest prawidłowy, 2) art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez brak dokonania własnych ustaleń w postępowaniu administracyjnym przez SKO, a jedynie oparcie się w osnowie decyzji na ustaleniach WSA w Bydgoszczy i jednoczesne zatajenie tego faktu, że znajdujący się w uzasadnieniu decyzji wywód prawny jest stricte skopiowany słowo w słowo z uzasadnia w sprawie o sygn. akt SA/Bd 194/18, które zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym, 3) art. 7, 8, 9, 11 i 80 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji. Przedstawione uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i stanowi przekopiowanie uzasadnienia w sprawie o sygn. akt SA/Bd 194/18, które zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś organ odwoławczy nie dokonał w sprawie żadnej wykładni przepisu i orzekł pod z góry ustaloną przez siebie tezę, czym naruszył konstytucyjne i ustawowe prawo strony do rzetelnego, bezstronnego i zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy, 4) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na pominięciu przedstawionych dowodów (pism z 6 września 2022 r. i z 22 grudnia 2022 r.), nieuwzględnieniu jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pomimo tego że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 5) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżanej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, 6) art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji odnoszących się do nieuznania wydatku na ZFŚS, a jedynie odwołanie się do błędnych i zapadłych orzeczeń w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, tj. sprzed czasów nowelizacji ustawy o systemie oświaty, a de facto skopiowanie ustaleń sądu administracyjnego i posłużenie się nimi jako własnymi; II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 124 ust. 3, art. 131, art. 236 ust. 2 i 3, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wydatki poniesione na odpis w ustawowej, obowiązkowej wysokości, związany z ZFŚS zatrudnionych w przedszkolu pracowników nie realizują zadań określonych w art. 35 u.f.z.o. i wobec powyższego nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z wymienionym przepisem, wydatek ten może być pokrywany z dotacji oświatowej jako realizujący cele należące do zadań szkól z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 35 u.f.z.o. i dopuszczonych przez ten przepis, 2) art. 35 u.f.z.o. w związku z art. 10 ust. 1 p.o. poprzez błedną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania w zakresie określenia zadań i wydatków organu prowadzącego na zapewnienie różnych zadań i potrzeb, które zdefiniowane są w otwartym katalogu zadań organu prowadzącego. Zaś w przypadku, gdy organem prowadzącym jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, odpis na ZFŚS stanowi obowiązkowe zadanie organu prowadzącego określone we wskazanym przepisie art. 10 ust. 1 u.p.o., co więcej na podstawie takie wydatku naliczana jest dotacja dla przedszkola niepublicznego, 3) art. 35 u.f.z.o. oraz przepisów art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że pewne wydatki zgodnie z art. art. 35 u.f.z.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji oświatowej jako realizujący zadania należące do przedszkoli z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i dopuszczony przez ten przepis, co ma odzwierciedlenie w uchwałach podejmowanych przez rady gmin i powiatów - określające w załączniku do rocznego rozliczenia dotacji taki wydatek ha ZFŚS jako prawidłowy, 4) art. 35 u.f.z.o. poprzez dokonanie subsumpcji stanu faktycznego do stanu prawnego w poprzednim brzmieniu, tj. sprzed 2014 r., kiedy doszło do pierwszej nowelizacji art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (dalej jako: "u.s.o."), który to jest poprzednikiem rzeczonego art. 35 u.f.z.o., a przez to do zawężenia katalogu wydatków możliwych do pokrycia z dotacji, pomimo odmiennej woli ustawodawcy. Ponadto zarzucono nieprawidłowe pouczenie o środkach zaskarżenia decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją. Przepis art. 134 §1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie dotyczy tego czy wydatki na odpis na ZFŚS na kwotę 22.588.38 zł mogły, czy też nie być pokryte z dotacji oświatowej, a co za tym idzie czy organy miały prawo (w ustalonym stanie faktycznym) do ich zakwestionowania, z uwagi na wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., a zatem czy zapłata ze środków pochodzących z dotacji nastąpiła za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo na realizację innych celów niż kształcenie, wychowywanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna, jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. W ocenie SKO w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. O ile więc organ prowadzący placówkę wychowania przedszkolnego może przeznaczyć dotację na pokrycie wydatków bieżących tej placówki, w tym na wynagrodzenia pracowników, to już odpis na ZFŚS i ewentualne świadczenia wypłacane z tego tytułu na rzecz pracowników nie są składnikiem wynagrodzeń pracowników. Ich przyznanie uzależnienie jest od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej poszczególnych pracowników. Nie są one zatem w żaden sposób powiązane z pracą i jej efektami i służą jedynie pracownikom, a nie wychowankom. Świadczenia socjalne dla nauczycieli nie są związane z realizowaniem funkcji dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej niepublicznego przedszkola, w którym dodatkowo funkcjonowanie funduszu nie jest obowiązkowe, dlatego też nie mogą pochodzić z dotacji. Odpis na ZFŚS nie mieści się także w katalogu zadań organu prowadzącego placówkę oświatową, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.o., których realizacja pośrednio przyczynia się do realizacji nadrzędnego celu, jakim jest proces kształcenia, wychowania i opieki. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się strona wskazując, że z treści art. 35 u.f.z.o. wynika otwarty katalog wydatków możliwych do pokrycia z dotacji oświatowej, a wydatków tych nie można odnosić poprzez pryzmat bezpośrednio i pośrednio związanych z realizacją zadań związanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zauważyła też, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował czym są wydatki bieżące, a takim właśnie wydatkiem jest odpis na ZFŚS. Przepis ten w ocenie strony dopuszcza zatem finansowanie wydatków organu prowadzącego przedszkole, w tym przypadku na ww. odpis na ZFŚS. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. - dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: (1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: (a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej (...); (aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a, (b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (...). Według art. 35 ust. 2 u.f.z.o. - przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. – (2) Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. (3) W planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: (1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na: (a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane, (b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań; (2) dotacje na zadania bieżące; (3) świadczenia na rzecz osób fizycznych; (4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego; (5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym; (6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 10 ust. 1 u.p.o. stanowi, że - organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: (1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; (2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; (3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; (4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351 ...), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; (5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; (6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; (7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że dotacja będąca przedmiotem sporu (dotacja oświatowa) ma charakter podmiotowo-celowy, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ten mieszany charakter oznacza, że udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Przedmiotową dotację można zatem wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej podopiecznych placówek, np. uczniów/wychowanków. Rola tej dotacji nie polega więc na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez wspomniane wcześniej podmioty/placówki, bądź jednostkę je prowadzącą, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Co istotne też, przysługuje ona na każdego ucznia/wychowanka i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań wspomnianych już podmiotów/placówek (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym kształcenie specjalne i profilaktyka społeczna) i w tym zakresie ma ona charakter celowy (por. wyroki NSA z: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 3 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1593/14; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14; 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18). Dotacja oświatowa nie może też być wydatkowana na każdy cel. Istotnym jest bowiem to, że przysługuje ona na każdego ucznia/wychowanka i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań wspomnianych już podmiotów/placówek (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym kształcenie specjalne i profilaktyka społeczna – zgodnie w tej sprawie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o.) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (wyroki NSA z: 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14; 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18). Nie jest więc tak jak podnosi w skardze strona, że dotacja oświatowa ma charakter wyłącznie podmiotowy a nie podmiotowo-celowy. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 131 u.f.p. Przypomnieć również należy, że interesujący nas (możliwy) obszar wydatkowania dotacji oświatowej był wielokrotnie w przeszłości nowelizowany. Przykładowo przepis art. 90 ust. 3d u.s.o., obowiązujący do 1 stycznia 2018 r. (kiedy wszedł w życie art. 35 ust. 1 u.f.z.o.) stanowił, że dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: (1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: (a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, (b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Jednocześnie według art. 90 ust. 3da tej ustawy dotacja, o której mowa w ust. 1a-3b, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 3d, poniesionych w okresie roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. W przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogły być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wprowadzono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.o. (wcześniej w art. 5 ust. 7), co było niemożliwe do 31 marca 2015 r. kiedy weszła w życie ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 357). To właśnie zgodnie z tą nowelą, w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Dotacja oświatowa służy w związku z tym finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. np. wyroki NSA z: 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14; 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; 3 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1782/15). Jak zauważył też NSA w przywołanym już wyroku, zmiany te miały charakter merytoryczny, a nie doprecyzowujący, a zmiany wprowadzane przez ustawodawcę są daleko idące, ponieważ katalog wydatków, które można sfinansować z dotacji zmienia się w sposób istotny w zależności od wersji przepisu prawnego. Przy tak daleko idących zmianach trudno zaakceptować pogląd o tym, że zmiany służyły wyłącznie doprecyzowaniu regulacji. Ponieważ przepis ma charakter materialnoprawny, to jego interpretacja decyduje o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego w stosunku administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z 9 maja 2023r., sygn. akt I GSK 656/19). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, wskazać należy co następuje: - przede wszystkim strona nie twierdzi, że odpis na ZFŚS stanowi element wynagrodzenia (jakby wynikało z zaskarżonego rozstrzygnięcia), wskazuje jedynie, że odpis na ZFŚS mieści się w ramach wydatków bieżących organu prowadzącego przedszkole. Organ zatem nie odniósł się w ogóle do rzeczywistych twierdzeń strony. O tyle jest to istotne, że z art. 10 ust. 1 u.p.o. (do którego odwołuje się art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o.) wynika po pierwsze, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Po drugie, że do organu tego należy, m.in.: obsługa organizacyjna placówki; wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do placówki, zapewnienie warunków działania placówki. Ponadto według art. 35 ust. 2 u.f.z.o. przez wydatki bieżące, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki, o których mowa w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. b i pkt 2 i 3 u.f.p. Jednocześnie w myśl tych przepisów w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na wydatki jednostek budżetowych, w tym na: (b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań; (2) dotacje na zadania bieżące; (3) świadczenia na rzecz osób fizycznych. Wyjaśnienia pojęcia "wydatki bieżące" ustawa o finansowaniu oświaty nie zawiera, jednak i w tym przypadku należy kierować się treścią art. 236 ust. 2 u.f.p., w którym przyjęto, że przez wydatki bieżące jednostek samorządu terytorialnego rozumie się wydatki niebędące wydatkami majątkowymi. Zgodnie z art. 124 ust. 3 pkt 3 u.f.p. wydatki bieżące, obejmują koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań. W tym kontekście zatem powinien organ dokonać stosownej analizy, czy odpis na ZFŚS nie mieści się w którejś z kategorii opisanych w art. 10 ust. 1 u.p.o. w zw. z art. 236 ust. 3 i art. 124 ust. 3 u.f.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. (czego w przedmiotowej sprawie organ nie zrobił). Analiza ta jest o tyle istotna, że dotacja oświatowa, którą otrzymała strona - zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 35 ust. 1 u.f.z.o. mogła być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenie, wychowanie i opieka, w tym kształcenie specjalne i profilaktyka społeczna. Mogła być też wykorzystana na pokrycie wydatków bieżących. W przepisie tym (jak wcześniej w art. 90 ust. 3d u.s.o.) mamy zatem do czynienia z podwójną konkretyzacją przeznaczenia środków dotacyjnych: po pierwsze - poprzez wskazanie określonych zadań, które mają być za tę dotację zrealizowane (zadania: w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej), po drugie - poprzez ustalenie wyłącznej formy wykorzystania, którą jest pokrycie wydatków bieżących (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1983/19); - zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o Zakładowym Funduszu Świadczeń Socjalnych zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z Funduszu, z uwzględnieniem ust. 1-lb, oraz zasady przeznaczania środków Funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie. Skoro zatem przedmiotem sporu jest odpis na ZFŚS, to taki regulamin (jeśli on funkcjonuje u strony, a to z akt sprawy nie wynika) winien być przedmiotem szczegółowej analizy organów obu instancji. Tym bardziej, że przepis ten jasno mówi, że środki funduszu mogą być przeznaczane na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej, co nie przesądzając może mieć związek z ich wydatkowaniem podmiotowo-przedmiotowym mającym związek z zadaniami, o których jest mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, a co za tym idzie również taki odpis taki związek może mieć). Poddane to jednak powinno zostać stosownej analizie, której w ocenie sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło; - zarówno w skardze, jak i w odwołaniu strona wyraźnie wskazała (a organ się do tego w ogóle nie odniósł), że w 2015 r. Prezydent O. rozstrzygając o prawidłowości wykorzystania środków z dotacji za 2015 r. uznał, że taki wydatek (na odpis na ZFŚS) jest prawidłowy. Ponadto strona na etapie postępowania administracyjnego (przed wydaniem rozstrzygnięcia II instancyjnego) przedłożyła szereg dokumentów (z których wynikało, że w innych organach jednostek samorządu terytorialnego odpis na ZFŚS jest finansowany z dotacji oświatowej – jako wydatek bieżący), co również powinno zostać poddana stosownej analizie ze strony organu. Efekt zaś tej analizy powinien znaleźć odzwierciedlenie w przyjętym rozstrzygnięciu (k. 119-138 akt postępowania); - Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1904/19 wyraźnie wskazał, że: "(...) wydatki przeznaczone na świadczenia urlopowe zaliczyć należy do kategorii wydatków bieżących, związanych z realizacją zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki na ten cel stanowią bowiem świadczenia, które wynikają z prawnych relacji pomiędzy pracodawcą a pracownikami, którzy realizują zadania przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania, jak i opieki. (...)". Tymczasem, wyroki, na które powołuje się organ I instancji w zakresie prezentowanego stanowiska (a SKO to aprobując), że koszty związane z odpisem na ZFŚS nie mogą zostać sfinansowane z dotacji oświatowej, gdyż świadczenia z funduszu nie stanowią składnika wynagrodzenia pracowników i są związane z działalnością socjalną przedszkola jako pracodawcy w stosunku do zatrudnionych w niej osób, nie realizują zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, tj. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1181/17 oraz WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2019 r., sygn. akt 1 SA/Bd 12/19 - to pierwszy z nich jest nieprawomocny, zaś drugi został uchylony przez NSA wskazywanym już na wstępie tej części uzasadnienia orzeczeniem z 29 sierpnia 2023 r. gdzie sąd ten wyraźnie wskazał, że środki z tytułu świadczeń socjalnych pozostają w związku z bezpośrednią realizacją zadań ustawowych przez pracowników. Mając na uwadze powyższe za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 8 §1 i §2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zasadne okazały się także zarzuty naruszenia: (-) art. 107 §3 k.p.a. z uwagi na lakoniczność uzasadnienia, (-) art. 75 §1 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w trakcie postępowania administracyjnego i nie odniesienia się w decyzji odwoławczej do przedłożonych przez stronę dokumentów w kontekście dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (k. 119-138 akt postępowania), art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżanej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych. Tym samym za zasadny sąd uznał również zarzut naruszenia art. 35 u.f.z.o., w zw. z art. 124 ust. 3, art. 236 ust. 2 i 3, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wydatki poniesione na odpis, w ustawowej, obowiązkowej wysokości, związany z ZFŚS zatrudnionych w przedszkolu pracowników nie realizują zadań określonych w art. 35 u.f.z.o. i wobec powyższego nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji. Sąd uwzględnił również sformułowany w treści skargi zarzut błędnego pouczenia o tym, że w przedmiotowej sprawie skarga od decyzji organu odwoławczego nie przysługuje. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Tymczasem podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia stanowiły, jak wskazało SKO art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Wskazując zatem jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. a nie art. 128 §2 tej ustawy organ odwoławczy błędnie pouczył stronę, że przysługuje jej sprzeciw a nie skarga. Sąd nie uwzględnił jednocześnie zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. poprzez: (-) brak uzasadnienia, (-) oparcie się w osnowie decyzji na ustaleniach WSA w Bydgoszczy i jednoczesne zatajenie tego faktu, że znajdujący się w jej uzasadnieniu wywód prawny jest stricte skopiowany "słowo w słowo" z uzasadnia w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 194/18, które zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym; (-) to, że organ odwoławczy nie dokonał w sprawie żadnej wykładni przepisu i orzekł pod z góry ustaloną przez siebie tezę, czym organ naruszył konstytucyjne i ustawowe prawo strony do rzetelnego, bezstronnego i zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy. Wskazać bowiem należy, że strona przedmiotowych zarzutów nie uzasadniła a rolą sądu nie jest doszukiwanie się motywów stawianych w skardze zarzutów. Ponadto, zdaniem sądu organ dokonał własnej wykładni art. 35 ust. 1 u.f.z.o., art. 10 ust. 1 u.p.o. oraz art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. i choć strona się z nią nie zgadza nie oznacza to rzeczywistego naruszenia przez organ ww. przepisów prawa. Sąd nie będąc jednocześnie związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.) stwierdził, że argumentacja organu zawarta w zaskarżonej decyzji, odnośnie tej części uchylonego rozstrzygnięcia organu I instancji, która nie została przez stronę zaskarżona (w zakresie możliwości porycia z dotacji oświatowej kwoty odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu użytkowego przy ul. [...] w O. w wysokości 4.280,00 zł) - nie ma oparcia w przedłożonych sądowi do kontroli aktach administracyjnych. Nie ma w nich bowiem uchwały, na którą powołuje się Kolegium z [...] nr [...] mocą, której Rada Miasta O. wyraziła zgodę na zawarcie kolejnej umowy najmu na okres trzech lat oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody WM z 1 czerwca 2018 r., znak: [...], który stwierdził ww. uchwały (s. 7 decyzji). Ponadto organ powołuje się na kserokopie dokumentów (k. 109-113 akt sprawy), które przez nikogo nie zostały poświadczone za zgodność (w przeciwieństwie, np. do wyroków znajdujących się również w aktach sprawy – k. 92-93 akt sprawy). Z tych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą i wydaną przedwcześnie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu będzie: uzupełnienie materiału dowodowego, jego analiza, uwzględnienie najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszących się do przedmiotowej problematyki, m.in. wskazanego w niniejszym uzasadnieniu. To wszystko zaś pozwoli na następczą ocenę, czy wydatki poniesione przez stronę skarżącą na odpis na ZFŚS, przy uwzględnieniu treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.o., art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. i art. 124 ust. 3 u.f.p. zostały sfinansowane z dotacji oświatowej zgodnie z przeznaczeniem, czy też nie i w konsekwencji czy winny one podlegać zwrotowi czy też nie. Z powyższych względów sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a . uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zostało oparte na podstawie art. art. 200, art. 205 §2 i art. 209 p.p.s.a. (pkt 2. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy od skargi w wysokości 678,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 3.600,00 zł stosownie do §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).