II OSK 336/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 652/22 w sprawie ze skargi E.G. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr I-III.7722.1.1.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E.G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 października 2022 r., II SA/Rz 652/22, w wyniku rozpoznania skargi E.G., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 8 kwietnia 2022 r., nr I-III.7722.1.1.2022 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 3 grudnia 2021 r., nr AR.670.65.16d.2018.MP65, którym wskazany organ po rozpatrzeniu wniosku E.G., T.T., Z.P. i K.W. z 25 września 2018 r., działając na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił wznowienia na wniosek wymienionych postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 września 2012 r., nr 798/2012 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] E.K. i A.K., sp.j. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "4 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] obr. [...], przyłącz kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...], przebudowa kabla telekomunikacyjnego na działkach nr [...] obr. [...], utwardzenie terenu pod drogę dojazdową i miejsca postojowe na działce nr [...] obr. [...])". Wojewoda Podkarpacki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zważywszy na zasadę zaufania do władzy publicznej, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd I instancji, że pismo stron z 25 września 2018 r. nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy w treści przedmiotowego pisma wnoszące wyraźnie wskazały, że wnoszą "o wznowienie postępowań (...) o udzielenie pozwoleń na budowę", natomiast kolejne pisma w przedmiotowej sprawie stanowiły jedynie uzupełnienie złożonego 25 września 2018 r. wniosku; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., został przez wnoszące zachowany, albowiem rozpoczął swój bieg 13 listopada 2018 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania skarżące złożyły 14 listopada 2018 r., podczas gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż wnoszące złożyły wniosek o wznowienie postępowania 25 września 2018 r., natomiast wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie, uzyskały 6 i 7 listopada 2018 r., co oznacza, że złożony przez nie wniosek o wznowienie postępowania ma charakter przedwczesny i nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący organ na uzasadnionych podstawach. Należy przypomnieć, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji poddał kontroli postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 8 kwietnia 2022 r., którym, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ ten orzekł o odmowie wznowienia na wniosek skarżącej i pozostałych wnioskodawczyń (T.T., Z.P. i K.W.) postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 września 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Za powód niedopuszczalności wznowienia wskazanego postępowania organ przyjął naruszenie przez wnioskodawczynie miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., uznając, że wniosek o wznowienie postępowania z 25 września 2018 r. został złożony przedwcześnie, albowiem de facto przed datą dowiedzenia się o ostatecznej decyzji będącej przedmiotem wniosku. Okoliczność ta ziściła się bowiem w momencie zapoznania się przez wnioskodawczynie z pismem Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2018 r. określającym w trybie udostępnienia informacji publicznej wykaz wydanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwoleń na budowę obejmujących wskazane we wniosku działki ewidencyjne. Organ podkreślił, że nie można przyjąć, by wniosek złożony przez rozpoczęciem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. mógł pozostawać w stanie "oczekiwania". Stanowiska wskazującego na zobowiązanie organu do załatwienia żądania wniesionego przez skarżącą postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a., nie podzielił Sąd I instancji, stwierdzając w zaskarżonym wyroku za niedopuszczalne kwalifikowanie pisma skarżącej z 25 września 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i ta ocena Sądu, jak również argumenty ją wspierające, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostają prawidłowe, nie uchybiają one bowiem przepisom, które Wojewoda Podkarpacki określił jako podstawy skargi kasacyjnej wniesionej od zaskarżonego wyroku. Nie ma charakteru spornego pogląd, że negatywny sposób weryfikacji warunku złożenia podania o wznowienie postępowania w terminie powinien skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. lub jego umorzeniem w oparciu o normę art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli organ postępowanie takie wznowił, pomimo braku ku temu podstaw. Nie powinien budzić zastrzeżeń również przyjęty w niniejszej sprawie sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany art. 148 § 2 k.p.a. Odwołuje się on w bezpośredni sposób do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że dowiedzenie się o decyzji należy traktować za równoważne uzyskaniu przez stronę informacji pozwalających zidentyfikować jej decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym nie brała udziału, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania jego wznowienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że chodzi o takie informacje jak nazwa organu oraz przedmiot rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Wiedza o wydaniu decyzji w postępowaniu toczącym się bez udziału strony nie musi ponadto mieć charakteru "urzędowego", tj. pochodzić od organu administracji. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że powyższe ustalenia interpretacyjne, odpowiadające ściśle poglądom prezentowanym przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2153/19; wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., II OSK 677/18; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 31 lipca 2018 r., II OSK 3296/17), nie zostały przez Wojewodę Podkarpackiego zakwestionowane, skarżący kasacyjnie organ zarzucił bowiem Sądowi I instancji w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wyłącznie dokonanie błędnej kontroli wniosków wyprowadzonych ze zgromadzonego materiału dowodowego prowadzących do wadliwego uznania, że 1-miesięczny termin do wznowienia postępowania został przez skarżącą zachowany (art. 148 § 2 k.p.a.), niemniej zapatrywania tego podzielić nie sposób. Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak jest w sprawie jakichkolwiek powodów, by skarżącej jako zainteresowanej wznowieniem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 września 2012 r., nr 798/2012 o udzieleniu pozwolenia na budowę móc skutecznie zarzucić uchybienie terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. Ocenę tę uzasadnia materiał dowodowy, który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest w zupełności podstaw do wywodzenia, że pismo skarżącej z 25 września 2018 r. stanowiło żądanie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 września 2012 r., pomimo że równocześnie wątpliwości Wojewody Podkarpackiego w żaden sposób nie budziła kwestia tego, iż w tejże dacie skarżąca nie dysponowała jakimikolwiek informacjami pozwalającymi jej stwierdzić, że ww. akt został wydany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a ponadto kształtował uprawnienia inwestora do prowadzenia robót budowlanych na terenie wskazanym jako objętym zainteresowaniem strony. Oparcie się na przyjętym przez Wojewodę Podkarpackiego założeniu oznaczać musiałoby, że pismo skarżącej z uwagi na treść zamieszczonego w nim oświadczenia powinno być kwalifikowane jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu (art. 148 § 1 w zw. z art. 147 oraz art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), przy równoczesnym ustaleniu, iż rozpatrywane na etapie weryfikującym dopuszczalność wznowienia żądanie strony nie posiada swojego przedmiotu, albowiem nie jest wiadome w jakiej sprawie wnosi ona o wznowienie postępowania, a przy tym sytuacja ta nie jest konsekwencją niewłaściwego (nieporadnego) sformułowania podania mogącego podlegać procedurze uzupełnienia jego braków (art. 64 § 2 k.p.a.). Ogólny i zbiorczy charakter wniosku i zgłoszonych przez skarżącą w nim uwag wraz z wystąpieniem przez stronę o przedstawienie informacji o wydanych pozwoleniach na budowę, który ujawniał brak jej wiedzy o konkretnych przedsięwzięciach budowlanych, względem których zgłosiła swoje zastrzeżenia, a także ich statusie prawnym, są tymi względami, które powinny były zostać wzięte pod uwagę przez orzekające w sprawie organy. Niezależnie od tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu (art. 12 § 1 in fine k.p.a.), brak było podstaw, by analizowany "wniosek" mógł być kwalifikowany jako podanie o wznowienie postępowania, gdyż kierując się kodeksowymi zasadami ogólnymi (art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.), jak również uwzględniając szczególny charakter żądania opartego o przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak też uwarunkowania związane ze wykazaniem terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), organ powinien był uznać, że zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą względem prawidłowości realizacji inwestycji budowlanych na wskazanych w piśmie 25 września 2018 r. działkach zasadniczo odpowiadają charakterowi skargi wniesionej w trybie określonym przepisami rozdziału 2 Działu VIII k.p.a. Dopiero po konkretyzacji stawianych przez skarżącą zarzutów i indywidualizacji wydanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji kończących postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co nastąpiło w następstwie ujawnienia skarżącej w piśmie Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2018 r. wykazu wydanych pozwoleń, wśród których znajdowała się decyzja Prezydenta Miasta [...] z 11 września 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] E.K. i A.K. sp.j. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę (Lp. 24 wykazu), zachodziły warunki, by odrębne pismo skarżącej z 14 listopada 2018 r. – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji - mogło być potraktowane jako zawierające w swojej treści żądanie wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 września 2012 r., czego konsekwencją był obowiązek określenia terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem daty faktycznego dowiedzenia się przez skarżącą o postępowaniu prowadzonym w sprawie znak: AR.6740.65.49.2012.JB65 i kończącej to postępowanie decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla skarżącej wobec tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.