II SA/Rz 1278/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. Ł. i S. Ł. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2023 r. nr OA.7721.7.8.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr PINB.5160.5.1.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących K. Ł. i S. Ł. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 19 czerwca 2023 r. nr OA.7721.7.8.2023, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "Organ I instancji", "PINB") z 26 kwietnia 2023 r. nr PINB.5160.5.1.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób. PINB w [...] przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy mostu nad działką nr ewid [...] (potok) oraz pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] położonymi w miejscowości W. PINB w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] wstrzymał inwestorom budowę mostu nad działką nr ewid. [...] (potok) oraz pomiędzy działkami nr ewid [...] i [...] położonymi w miejscowości W., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację ww. mostu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Po rozpatrzeniu złożonego przez S. i K. Ł. (dalej: "Skarżący") zażalenia, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i jednocześnie wstrzymał inwestorom budowę przedmiotowego mostu, poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację tego mostu oraz poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu jego legalizacji wraz z zasadami obliczenia tej opłaty. W dniu 13 kwietnia 2021 r. do Organu I instancji wpłynął wniosek Skarżących o legalizację przedmiotowego mostu. PINB w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., nr [...] nałożył na S. i K. Ł. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 29 października 2021 r., dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowego mostu, tj.: - ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej lokalizacji ww inwestycji; - trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; - dwóch egzemplarzy projektu technicznego; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działkami nr ewid. [...] i [...] położonymi w W.). Terminy przedłożenia ww. dokumentów były czterokrotnie przedłużane, jednak pomimo tego Skarżący nie przedłożyli dokumentów w wyznaczonym czasie. W związku z nieprzedłożeniem przez Skarżących dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z 26 kwietnia 2023 r. nr PINB.5160.5.1.2021, działając na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "P.b."), nakazał Skarżącym rozbiórkę przedmiotowego mostu. Od powyższej decyzji Skarżący złożyli odwołanie, w którym wskazali, że nie zgadzają się z decyzją o nakazie rozbiórki mostu, ponieważ stanowi on jedyną drogę dojazdową do ich posesji. Skarżący zarzucili ponadto, że nie udzielono im pomocy w zakresie uzyskania dokumentacji projektowej. Wskazali, że most odpowiada przepisom Prawa budowlanego, a dokumentacja projektowa nie została przedłożona z powodu odmowy sporządzenia takiej dokumentacji przez projektantów. W piśmie, stanowiącym odpowiedź na złożone odwołanie, H. i E. Ł. wskazali, że Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, to jest fakt wystąpienia samowoli budowlanej, niewywiązanie się przez adresatów decyzji z zalegalizowania samowoli budowlanej, jak również nie zgromadzenie wymaganej dokumentacji pomimo czterokrotnego wydłużania terminu. W ocenie H. i E. Ł. nie jest rolą organu pomaganie inwestorom dokonującym samowoli budowlanej w zgromadzeniu stosownej dokumentacji i wyborze rzetelnych wykonawców. Strony wskazały także, że nieprawdą jest twierdzenie, że Skarżący nie posiadają innej drogi dojazdowej do posesji, albowiem z map zalegających w aktach sprawy wynika w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości, że posiadają oni inny dojazd. Rozbiórka mostu nie pozbawi ich dostępu do nieruchomości, ponieważ przed jego wybudowaniem można było przejechać po utwardzonym dnie potoku, co będzie można czynić po rozbiórce samowoli budowlanej. W wyniku rozpoznania odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 19 czerwca 2023 r. nr OA.7721.7.8.2023 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego mostu (jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b.) nie budzi żadnych wątpliwości. Bezsprzecznym jest również, że na budowę ww. obiektu nie uzyskano pozwolenia na budowę, a więc realizacja przedmiotowego mostu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżący złożyli wniosek o legalizację w ustawowym terminie. Natomiast jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem, po złożeniu przez inwestora, właściciela lub zarządcę, wniosku o legalizację, jest wydanie postanowienia na podstawie art. 48b P.b. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie, określonych w tym przepisie dokumentów. Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Istotne jest również to, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy zobowiązany nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Właściciel, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie właściciele mostu nie wykonali obowiązku określonego w postanowieniu PINB w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] i nie przedłożyli dokumentów legalizacyjnych. W związku z tym, Organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego mostu. Organ II instancji wskazał również, że od dnia wydania postanowienia nakładającego na Skarżących obowiązek przedłożenia dokumentów do legalizacji, tj. od dnia [...] czerwca 2021 r. do dnia wydania niniejszej decyzji upłynęły ponad dwa lata, co z całą pewnością jest okresem wystarczającym do znalezienia projektanta i sporządzenia dokumentacji projektowej. Odnosząc się natomiast do argumentów podnoszonych w odwołaniu, PWINB wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie braku pomocy przy wyborze specjalistów do sporządzenia dokumentacji projektowej, Organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie ma ani uprawnień, ani kompetencji żeby sugerować inwestorom wybór projektanta. Takie czynności stanowiłyby niedopuszczalne naruszenie kompetencji ustawowych, jak i prowadziłyby do naruszenia etyki urzędniczej. W ocenie PWINB również zarzut pozbawienia Skarżących drogi dojazdowej pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, gdyż dojazd do posesji powinien odpowiadać przepisom Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż most jako samowola budowlana jest obiektem istniejącym nielegalnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyższej decyzji złożyli S. i K. Ł., zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o uchylenie decyzji Organów obu instancji w całości, o zasądzenie od Organu na ich rzecz kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nieuwzględnieniu w decyzji wniosku o udzielenie pomocy, polegającej na wskazaniu osoby z uprawnieniami architektoniczno-budowlanymi w celu przygotowania niezbędnej dokumentacji mającej służyć legalizacji mostu oraz wniosku o wydłużenie terminu; 2. art. 8 i art. 107 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego Organ nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia niezbędnej dokumentacji o 6 miesięcy; 3. art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dokładnie sprawy i nieudzielenie im pomocy w celu uzyskania dokumentacji projektowej i wydanie nakazu rozbiórki, podczas gdy mostek odpowiada prawu budowlanemu, a dokumentacja projektowa nie została dostarczona z powodu odmowy sporządzenia takiej dokumentacji w terminie; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji; 5. art. 49e P.b., przez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, podczas gdy zaszły przesłanki do uwzględnienia wniosku stron o wydłużenie terminu ze względu na problemy z uzyskaniem dokumentacji projektowej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1278/23 tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w opisanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z całkowicie innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nakazująca S. i K. Ł. rozbiórkę mostu nad działką nr [...] (potok) oraz pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] położonymi w miejscowości W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawie bezsporne jest i wynika to z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2020 r., że most został wybudowano w 2016 r. przez inwestorów S. Ł., K. Ł., D. Ł. i D. Ł. W sprawie nie ulega wątpliwości kwalifikacja obiektu jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo Organy ustaliły, że pomimo tego, że most ten powstał w miejscu poprzednio istniejącego drewnianego mostu nie można tego uznać za przebudowę, a jedynie za budowę. Jak podkreślił Organ i z czym należy się w zupełności zgodzić zmiana chociażby jednego z parametrów takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość pozbawia możliwości potraktowania obiektu jako przebudowy. Tymczasem ze zdjęć lotniczych wynikało, że zmieniła się długość obiektu a nowo powstały obiekt nie posiada żadnych elementów drewnianych. Prawidłowe są wnioski Organu, że wcześniej istniejący most o konstrukcji drewnianej musiał zostać rozebrany, a w jego miejsce powstał nowy obiekt. W sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy most został zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał S. i K. Ł., D. Ł. oraz D. Ł1. budowę mostu nad działką nr [...] ( potok) oraz pomiędzy działkami nr ewid. [...], położonymi w miejscowości W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, informując inwestorów o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację w/w mostu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Wniosek o legalizację złożyli S. i K. Ł. Zobowiązani do przedłożenia określonych dokumentów nie wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków co stało się powodem wydania decyzji o rozbiórce. Z treści decyzji wynika, że obowiązek rozbiórki został nałożony wyłącznie na S. i K. Ł. Tymczasem zgodnie z treścią art. 52 P.b.: 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w sprawie nie jest sporne, że inwestorami inwestycji są nie tylko S. i K. Ł. ale również D. i D. Ł., obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na wszystkich inwestorów. Nie zmienia powyższego fakt, że nie wszyscy inwestorzy brali udział w postępowaniu naprawczym. Legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem. Brak wyrażenia woli przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez część inwestorów i niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów legalizacyjnych przez pozostałych inwestorów, skutkuje nałożeniem obowiązku rozbiórki w stosunku do wszystkich inwestorów. Całkowicie chybione pozostają natomiast podnoszone na obecnym etapie zarzuty związane z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77, 80 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz 107 k.p.a. i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji oraz nie udzielenie pomocy w celu uzyskania dokumentacji projektowej i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji. Pomimo kilkukrotnych prób nałożenia na Skarżących obowiązku dostarczenia szczegółowo wymienionych dokumentów legalizacyjnych, Skarżący nie wywiązali się z tych obowiązków. Na ich wniosek termin wyznaczony postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. na 29 października 2021 r. był kilkakrotnie wydłużany: - postanowieniem z [...] listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., -postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. do dnia 29 lipca 2022 r., - postanowieniem z [...] lipca 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. , - postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. do dnia 31 marca 2023 r. W tym czasie żadne dokumenty, poza kolejnymi wnioskami o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków nie wpłynęły. Uchybienia terminu nie może usprawiedliwiać kierowana po tak wyznaczonym terminie prośba o wskazanie projektanta, w celu przygotowania niezbędnej dokumentacji służącej legalizacji mostu. Pierwsze pismo tej treści Skarżący skierowali do Organu dopiero w dniu 6 marca 2023 r., a więc po wydanych przez Organ 4 postanowieniach o wydłużeniu terminu do wykonania nałożonych na nich obowiązków. Rację należy przyznać również Organowi, że Organ nie ma uprawnień pozwalających na zlecenie dokonania takiej dokumentacji określonemu podmiotowi, czy też jego wskazania inwestorom. Postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem dobrowolnym. Organ ocenia dokumenty przestawione przez inwestora, a nie zleca ich wykonanie. W przeciwnym razie doszłoby do pomieszania ról procesowych, Organ bowiem prowadzi postępowanie na wniosek nie z urzędu. To od inwestora zależeć będzie czy wykona nałożone na niego obowiązki. Słusznie również podnosi Organ że Skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów uprawdopodabniających ich twierdzenia, a więc to, że zwrócili się do projektantów, którzy z uwagi na dużą ilość zleceń nie podjęli się zlecenia. Należy podkreślić, że od pierwszego wydanego w tym przedmiocie postanowienia upłynęło przeszło dwa lata, w związku z czym inwestorzy powinni byli wykazać się większą starannością tak w szukaniu podmiotu ze stosownymi uprawnieniami bądź w wykazaniu, że pomimo podjętych prób nie udało się tego dokonać. Powoływanie się na ostatnią korespondencję e-mailową, dołączoną na dzień przed złożeniem skargi do tutejszego Sądu tj. 6 lipca 2023 r. nie świadczy o dochowaniu tej staranności. Mając na uwadze stwierdzoną nieprawidłowość, tj. skierowanie decyzji o rozbiórce nie do wszystkich inwestorów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.