II OSK 620/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1593/20 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1593/20 uwzględnił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. (dalej skarżąca) i uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości D., gmina K., w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], zgodnie z punktem 2. projektu decyzji, z dostępem komunikacyjnym z drogi gminnej stanowiącej ul. Wiatraczną. Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że istotą sporu jest odległość przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej. Rozważając tę sporną kwestię wskazał, że oprzeć się należy na art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej udp), który wskazuje, iż kryteriami podziału minimalnych odległości sytuowania obiektów budowlanych są kategoria drogi publicznej oraz klasa drogi. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, w przypadku drogi ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m w terenie zabudowy oraz 40 m poza terenem zabudowy. Skoro wpływ na minimalną odległość ma położenie drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy, to ustalenie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji przyjęcie przez organ definicji pojęcia "teren zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej rozporządzenie) - nie miało żadnego uzasadnienia, więc za zasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy brak było podstaw do tego. Sąd Wojewódzki nie zgodził się z organem, że jego postanowienia z [...] czerwca 2015 r. i z [...] kwietnia 2019 r., dotyczące uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z działek wchodzących w skład nieruchomości inwestycyjnej, odnosiły się do zupełnie innych inwestycji. Przede wszystkim we wszystkich tych przypadkach chodzi o budynki mieszkalne. W tym kontekście nie można stwierdzić, że skarżąca nie ma racji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do naruszenia art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa). W sprawie doszło przy tym do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7 Kpa, a w związku z tym pojawiła się kwestia naruszenia art. 77 § 1 Kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. 2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ naruszył zasady procedury administracyjnej, podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zebrał i rozpatrzył całokształt materiału dowodowego, a następnie na jego podstawie ustalił pełny stan faktyczny sprawy, który ocenił nie przekraczając granic uznania administracyjnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do naruszenia art. 8 Kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ w przedmiotowym postanowieniu wskazał na elementy różnicujące obydwie sprawy, a ponadto kierując się zasadą praworządności podjął rozstrzygnięcie zgodne z właściwymi w sprawie przepisami prawa materialnego, w tym art. 43 ust. 1 Ip. 2 kol. 4 tabeli udp; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 43 ust. 1 Ip. 2 kol. 4 tabeli udp polegające na nieprzyjęciu, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że planowana inwestycja znajdowałaby się w obszarze usytuowanym poza terenem zabudowy, toteż musi ona zachować odległość minimum 40 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej S-11, zgodnie z materialnoprawną normą zawartą ww. przepisie, a tym samym Sąd nie uwzględnił, że zarządca drogi był uprawniony do odmowy uzgodnienia projektu decyzji; b) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z art. 43 ust. 1 Ip. tabeli 2 udp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż definicji terenu zabudowy z ww. rozporządzenia nie stosuje się do określania sposobu zagospodarowania obszaru przyległego do drogi, o jakim mowa w art. 43 ust. 1 udp, co w konsekwencji skutkowało błędną wykładnią tego przepisu ustawy i nieuznaniem przez Sąd, że planowana inwestycja znajdowałaby się w obszarze usytuowanym poza terenem zabudowy, co z kolei w okolicznościach sprawy obligowało organ do wydania odmownego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W pismach z 28 lutego 2022 r. oraz 6 marca 2023 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z wypisu z ewidencji gruntów oraz zaświadczenia ze studium. 4. W piśmie z 22 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej oraz przedstawił dodatkową argumentację w tym zakresie. Wniósł nadto o oddalenie wniosków dowodowych skarżącej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 5.3. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom organu, dokonując wykładni zawartego w art. 43 ust. 1 udp pojęcia "teren zabudowy" nieuprawnione było sięganie przez organ do definicji tego pojęcia zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dla oceny, czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 udp, nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosowało się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Z powołanego przepisu wynika, że rozporządzenie to miało zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie mogła być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych (wyroki NSA z: 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2184/14, 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1619/15). 5.4. Zastosowanie przez organ powołanej definicji "terenu zabudowy" zawartej w rozporządzeniu wykonawczym doprowadziło w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 43 ust. 1 udp i oceny, czy teren ma charakter zabudowany w oparciu o błędne kryteria. Użyte bowiem w tym przepisie pojęcie terenu zabudowy ma charakter samodzielny i jego treść powinna być ustalana na podstawie rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania i oceny, czy jest to teren skoncentrowanej i zwartej zabudowy co odpowiada definicji terenu zabudowy, czy też występuje jedynie pojedyncza rozporoszona zabudowa, która jest niewystarczająca do uznania, że dana działka ewidencyjna leży w terenie zabudowy (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2715/18). Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego nie można w tym zakresie stosować archaicznego podziału wyłącznie na zabudowę miejską i zabudowę wiejską rozproszoną. Konieczne jest uwzględnienie jako terenu zabudowy również silnie zurbanizowanej jednorodzinnej zabudowy podmiejskiej, która ma zupełnie inny charakter niż klasyczna zabudowa miejska. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje. W związku z powyższym oba zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne, właśnie z uwagi na zastosowanie błędnej definicji pojęcia "teren zabudowy". 5.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu było bowiem wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i dokonanie jego starannej oceny w zakresie oceny charakteru zabudowy. Postanowienie, które ma charakter uznaniowy powinno zawierać takie uzasadnienie, aby nie było wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Tymczasem postanowienie organu z 3 marca 2020 r. oparte jest wyłącznie na stwierdzeniu, że projektowany budynek leży poza terenem zabudowy, bez dokonania przez organ jakiejkolwiek analizy zabudowy występującej w tym obszarze. Natomiast rozpoznając sprawę ponownie organ oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na załącznikach graficznych do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz na wynikach analizy wykonanej do ww. projektu decyzji. W szczególności nie wyjaśnił dlaczego uznał, że zabudowa która występowała w obszarze analizowanym, tj. 12 budynków, nie stanowi terenu zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 udp, a skoncentrował się na weryfikacji, czy zabudowa ta ma charakter miejski, czym nawiązał do § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nie wyjaśniono również z zaskarżonym postanowieniu, dlaczego organ skoncentrował się wyłącznie na najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, a pominął zabudowę występującą po drugiej stronie ul. Wiatracznej, uznając, że nie stanowi ona elementu stanu faktycznego sprawy. 5.6. Należy natomiast zgodzić się z organem, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 Kpa. Okoliczność, że uprzednio wydano incydentalne pozytywne rozstrzygnięcie dla danego terenu, nie oznacza wyłączenia możliwości odmiennego rozstrzygnięcia, pod warunkiem jednak, iż jest to skutkiem prawidłowo dokonanej oceny stanu faktycznego, bazującej na właściwym materiale dowodowym. Naruszenie w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa, powoduje że stanowisko Sądu co do ewentualnego naruszenia art. 8 Kpa nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. 5.7. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. 5.8. Wnioski dowodowe skarżącej, jako dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy, podlegały oddaleniu. 5.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.