II OSK 792/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 954/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2020 r. nr IFXIV.7840.11.8.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II SA/Gl 954/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2020 r. nr IFXIV.7840.11.8.2020 o udzieleniu P. s.p. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 43,30 m., instalacji wewnętrznych - elektrycznej oraz uziemienia, na terenie działki nr [...] w B., przy ul. (...). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. B. podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez dokonania jakiejkolwiek oceny obu decyzji pod kątem czy inwestycja, jako przedsięwzięcie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W istocie sąd dokonał wadliwie oceny obu decyzji, ponieważ, skupił się tylko i wyłącznie na zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz, dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust.1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich pominięcie z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się do kwestii związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, 3) § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r, w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462) w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z w/w przepisami. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zaniechał dokonania oceny stanowisk organów obu inwestycji w zakresie czy prawidłowo uznały, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyroku nie wskazano czy dokonano oceny maksymalnych, sumarycznych mocy oraz maksymalnych pochyleń anten. Uzasadnienie wyroku skupia się tylko i wyłącznie na zbadaniu zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym kwestie środowiskowe zostały pominięte, co jest tożsame z tym, iż Sąd II instancji nie może ocenić stanowiska sądu I instancji w tym zakresie. W wyroku - tylko w sprawozdaniu wskazano, że omawiana inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czyli nie zalicza się zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano również, że w uzasadnieniu nie podano o jakie rozporządzenie chodzi, a z uwagi na możliwość złożenia skargi konstytucyjnej, która musi odnosić się do konkretnego zastosowania przepisu prawa materialnego, było to istotne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną w zasadzie na obu powyższych przesłankach. Pierwszy z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy bowiem nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a więc naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które regulują tę kwestię. Jak stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera szczegółowego odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, to jednak naruszenie to nie jest na tyle istotne, by miało wpływ na jej wynik. Zaskarżony wyrok zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, wskazuje na zarzuty podniesione w skardze, określa podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnia. Trafnie skarżący kasacyjnie zauważył, że w motywach rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki skupił się głównie na zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, pomijając przy tym rozważania na temat aspektów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i możliwości realizacji zamierzenia pod kątem ochrony środowiska, jednak nie można uznać, by tej kwestii Sąd w ogóle nie oceniał. Zauważyć bowiem należy, że w części historycznej (sprawozdawczej) uzasadnienia WSA podał, że dokumentacja złożona przez inwestora zawiera opracowanie dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Sąd przywołał również argumentację organu, o wejściu w dniu 1 stycznia 2020 r. w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, którym to zwiększono wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a także informację, że objęta wnioskiem inwestycja została zaprojektowana na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją i tym samym spełnia bardziej restrykcyjne od obecnych normy dotyczące maksymalnego poziomu gęstości natężenia pola. W części uzasadnienia dotyczącego już rozważań co do prawidłowości zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że "zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Stwierdził też, że gdyby doszło do użytkowania obiektu niezgodnie z pozwoleniem budowlanym, np. z przekroczeniem norm, stosowne postępowanie będzie należało do właściwości organu nadzoru budowlanego. Wobec tego nie można stwierdzić, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię dotyczącą wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak wyczerpującego uzasadnienia tej kwestii stanowi uchybienie, jednak nie daje wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z tej racji, że kwestionowany wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, gdzie znajduje się m.in. opracowanie "kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz projekt budowlany, z którego wynika, że projektowane przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Brak jest jakichkolwiek informacji, by Sąd wojewódzki orzekał na podstawie innych dokumentów niż znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (np. dopuszczonych w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.). Jeśli zaś chodzi o argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu wyroku nie wskazano czy dokonano oceny maksymalnych, sumarycznych mocy oraz maksymalnych pochyleń anten, to odnotować należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. III OPS 1/22 wyraził pogląd, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Wobec tego instalacja wymagać będzie decyzji środowiskowej - jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko - jeżeli zaprojektowano co najmniej jedną antenę przekraczającą parametry określone w § 2 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia. Ponadto wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny" nie jest jedynym warunkiem, od którego zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Została ona powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry, tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Skarżący kasacyjnie w żadnym miejscu nie zakwestionował, że stanowiska organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji są nieprawidłowe, ze względu na przekroczoną moc pojedynczej anteny, czy też ze względu na odległość od środka elektrycznego takiej anteny do miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto na podstawie opracowań znajdujących się w aktach sprawy organy analizowały równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czyli jak w ww. uchwale NSA. Jeśli zaś chodzi o wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut braku wskazania przez Sąd I instancji jakie rozporządzenie miało w sprawie zastosowanie – co skarżący uzasadniał m.in. możliwością wniesienia skargi konstytucyjnej - informacyjnie należy zaznaczyć, że obecnie rozporządzenie to nie jest częścią porządku prawnego, ponieważ zostało zmienione, a finalnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) z dniem 4 czerwca 2022 r. zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Jak już wyżej wskazano, skargę kasacyjną oparto (poza zarzutem dotyczącym uzasadnienia wyroku) wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego bez postawienia zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Ustawodawca określił bowiem w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postaci, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W świetle przytoczonego przepisu trudne do zaakceptowania jest stanowisko o możliwości formułowania zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy też "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r. OSK 284/04). Jednakże wobec i tak postawionych zarzutów kasacyjnych NSA się do nich odniesie. Skarżący kasacyjnie jako naruszony wymienił art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który na dzień orzekania przez organy stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie jest kwestionowane stanowisko Sądu, że inwestycja nie narusza obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 27 kwietnia 2010 r., Nr LIV/1274/2010 (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 15 czerwca 2010 r., Nr 107, poz. 1780). Sąd I instancji stanowisko to szczegółowo uzasadnił, nie odniósł się jedynie do kwestii wymagań ochrony środowiska. Ocenił zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez organy (w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym), a także co prawda wyjątkowo lakonicznie, ale jednak stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 35 Prawa budowlanego. Nie można zatem mówić, że w ogóle nie zastosował tego przepisu. Jeżeli zaś chodzi o powołane jako naruszone przepisy art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji z Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. czy art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie należy zauważyć, że przepisy te dotyczą generalnie trybu wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz możliwości udziału społeczeństwa w takim postępowaniu. W sprawie objętej skargą kasacyjną postępowanie toczyło się nie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skoro decyzja środowiskowa nie była w sprawie wymagana, co szczegółowo wyjaśniły organy orzekające w sprawie i co zaakceptował Sąd I instancji orzekający w sprawie, zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Ponadto powołane przepisy Konwencji dotyczą udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie był stroną zakończonego postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, w toku którego rozważano również zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Kolejne zarzuty kasacyjne podniesione w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W pierwszej kolejności zauważenia jednak wymaga, że ten akt nie został wydany w dniu 9 września, lecz 10 września 2019 r., więc prawdopodobnie skarżącemu kasacyjnie chodzi o rozporządzenie z 10 września 2019 r. Po drugie przepisy tego rozporządzenia określają przedsięwzięcia mogące zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określając odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny do miejsc dostępnych dla ludności. A tym czasem, co już wyżej podkreślano, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że wiązka promieniowania przechodzi w miejscu niedostępnym dla ludności. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd wojewódzki § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Opis techniczny charakteryzuje inwestycję pod względem wpływu tej inwestycji na środowisko. Z opisu technicznego tj. kwalifikacji przedsięwzięcia strony i organy czerpią informację o przebiegu i zakresie wiązki pola elektromagnetycznego. Zapisy kwalifikacji przedsięwzięcia wskazywały, że zasadnicze parametry anten decydujące o ich szkodliwości dla środowiska w tym życia i zdrowia człowieka nie miały negatywnego wpływu na środowisko. Z powyższego wynika, że wystarczające dla oceny szkodliwości inwestycji dla środowiska były dane zawarte w projekcie budowalnym (w tym w kwalifikacji przedsięwzięcia) i oświadczenie inwestora o maksymalnym pochyleniu i mocy planowanych do zainstalowania anten. Trafnie Sąd I instancji spostrzegł, że skoro anteny, zgodnie z projektem, mają być posadowione na wysokości ponad 30 m, zatem dużo powyżej możliwej zabudowy, to kierunki wiązek z anten, przy prawidłowym, legalnym użytkowaniu, nie naruszą zatem praw skarżącego. Nie został również naruszony art. 3 § 1 P.p.s.a, bowiem o jego naruszeniu można by mówić jedynie w sytuacji gdyby Sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane czy też posiłkował się innym kryterium kontroli niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jasno wynika, że nie uchylił się od badania zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, nie wyszedł poza granice sprawy jak również nie zastosował środków nieznanych ustawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.