III OSK 300/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej żądania sędziego NSA Rafała Stasikowskiego o wyłączenie od orzekania w sprawie skargi kasacyjnej Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 560/22 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) czerwca 2022 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły postanawia: oddalić żądanie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 listopada 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 560/22 oddalił skargę Gminy Środa Wielkopolska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z (...) czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Powyższy wyrok został zaskarżony przez Gminę skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednym podniesionych w treści skargi zarzutów jest zarzut nieważności postępowania z uwagi na okoliczność, iż w składzie Sądu pierwszej instancji brała udział osoba powołana na urząd asesora sądowego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 3). Chodziło o asesora WSA Sebastiana Michalskiego, który został powołany na to stanowisko na mocy wniosku KRS zawartego w Uchwale nr 822/2020 z 27 października 2020 r. Tym samym, powołując się na treść art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt. 4 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie zachodzi nieważność postępowania, brana pod rozwagę przez NSA z urzędu, ponieważ skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa. Następnie, po przekazaniu akt sprawy przez Sąd pierwszej instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA zarządzeniem z 16 stycznia 2024 r. skierowała do rozpoznania na rozprawie 15 marca 2024 r., sprawę o sygn. akt III OSK 300/23. Jako skład orzekający wyznaczeni zostali: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, jako przewodniczący, sędzia NSA Rafał Stasikowski, jako sprawozdawca oraz oddelegowany sędzia WSA Beata Jezielska, w tym sędzia zastępca: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek. Zawiadomieniem z 5 lutego 2024 r. skierowanym do pełnomocnika Gminy Środy Wielkopolskiej - r.pr. M.P. i doręczonym 8 lutego 2024 r., poinformowano o wyznaczonym do rozpoznania składzie orzekającym NSA oraz terminie rozprawy (k. 98). Tożsame pismo wystosowane zostało do pełnomocnika organu - r. pr. A. M., które doręczono również 8 lutego 2024 r. (k. 99). Żadna ze stron w terminie wyznaczonym przepisem art. 5a ust. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492 ze zm.; dalej p.u.s.a.), tj. w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia o składzie rozpoznającym sprawę, nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego art. 5a ust. 1 p.u.s.a. umożliwiającego zbadanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. Z kolei pismem z 20 lutego 2024 r. sędzia NSA Rafał Stasikowski, wyznaczony do składu rozpoznającego przedmiotową skargę kasacyjną, złożył wniosek o jego wyłączenie od rozpoznania przedmiotowej sprawy w trybie art. 19 w zw. z art. 21 p.p.s.a., albowiem został on powołany na stanowisko sędziego NSA w tożsamy sposób, jak asesor wchodzący w skład Sądu rozpoznającego sprawę przed Sądem pierwszej instancji, tj. na wniosek KRS ukształtowanej regulacją ustawy o KRS z 2017 r., co legło u podstaw zarzutu nieważności postępowania wyrażonego w skardze kasacyjnej. W ocenie żądającego wyłączenia, okoliczności te mogłyby być odebrane przez osoby postronne jako osłabiające bezstronność sędziego w sprawie, co mogłoby podważyć zaufanie do sądownictwa administracyjnego w Polsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie wyłączenia od rozpoznania skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie regulowana jest przepisami Rozdziału 5 Działu I p.p.s.a. Przepisy te różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2560/17 i z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2627/17 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast na podstawie art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Zgodnie z przyjętą w procedurze sądowoadministracyjnej koncepcją, do katalogu przesłanek względnych wyłączenia sędziego należą przesłanki wynikające z konkretnych okoliczności danego postępowania, podlegające właśnie z tego względu elastycznej ocenie, która może prowadzić do stwierdzenia, że występują podstawy wyłączenia sędziego, z uwagi na zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. Jednocześnie wyłączenie na podstawie tego przepisu powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (szerzej zob.: wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 538/17, LEX nr 2508334 oraz postanowienia NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OZ 1215/21). W świetle judykatury wniosek o wyłączenie sędziego może być uzasadniony nie tylko wówczas, gdy sędzia może nie być bezstronny, ale także we wszelkich sytuacjach, "które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego" (wyrok TK z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134). Z treści art. 19 p.p.s.a. wynika, że żądanie sędziego dotyczące jego wyłączenia od orzekania w danej sprawie powinno wskazywać na istnienie okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Treść tego przepisu zawiera wyrażenia nieostre, wieloznaczne, mogące obejmować wiele różnorodnych stanów faktycznych. Dlatego też w sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 p.p.s.a., rola sądu jest trudniejsza, gdyż do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56). Wyłączenie oparte na podstawie art. 19 p.p.s.a. poddane jest także innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Różnicę tę sygnalizuje przede wszystkim art. 19 p.p.s.a., który przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona – "wniosek". Poza tym, w myśl art. 20 p.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 p.p.s.a. po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego. W okolicznościach niniejszej sprawy sędzia NSA Rafał Stasikowski zgłosił żądanie wyłączenia od orzekania w sprawie rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Środa Wielkopolska od wyroku WSA w Poznaniu z 30 listopada 2022 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 15 czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły na podstawie art. 19 p.p.s.a., z uwagi na jego powołanie na stanowisko sędziego NSA w ten sam sposób, a więc z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Oceniając przedmiotowy wniosek, zwrócić należy uwagę na odrębność proceduralną dwóch instytucji określonych w art. 19 p.p.s.a. oraz art. 5a p.u.s.a. Pierwszy z wymienionych jako przesłankę wyłączenia sędziego wskazuje istnienie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności sędziego. Drugi natomiast odnosi się do badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego z uwagi na okoliczności towarzyszące jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu. Podkreślić należy, że w każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej określana, jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. (vide: postanowienia NSA z 9 września 2023 r., sygn. akt I GZ 111/23 i I GZ 112/23). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa do wyłączenia sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a. z uwagi na "okoliczności towarzyszące jego powołaniu i jego postępowanie po powołaniu", gdyż przesłanka ta podlega badaniu wyłącznie w trybie art. 5a p.u.s.a. Zakres przedmiotowy tych dwóch norm jest rozłączny, co wyjaśnił szczegółowo Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22. Oparcie zatem żądania sędziego sądu administracyjnego wyłączenia go od rozpoznawania sprawy tylko na twierdzeniu powołania go na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, nie jest zasadne. Nie jest to bowiem okoliczność objęta dyspozycją art. 19 p.p.s.a. Może być ona badana wyłącznie w trybie art. 5a p.u.s.a przy czym, co dodatkowo należy podkreślić, sama w sobie i tak nie uprawnia do wyłączenia sędziego od rozpoznawania sprawy. Okoliczności tej bowiem muszą jeszcze towarzyszyć inne związane z powołaniem konkretnego sędziego i jego postępowaniem po powołaniu i jak dalej wymaga ten przepis "jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy". Z uwagi na powyższe nie jest uprawnione odwoływanie się w rozpatrywanym żądaniu wyłączenia od rozpoznawania wniosku do łacińskiej paremii nemo iudex in causa sua (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze żądanie, zgłoszona w nim okoliczność, że sędzia NSA wyznaczony do rozpoznania skargi kasacyjnej został powołany na wniosek tzw. nowej KRS, nie stanowi zatem samoistnej przyczyny powodującej wątpliwości co do jego bezstronności. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nie do zaakceptowania byłaby interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. Nie stanowi wystarczających podstaw do uwzględnienia zgłoszonego wniosku okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS, gdyż nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego lub jego związku ze stronami postępowania (por. postanowienia NSA z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18; z 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 474/22; z 20 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 2646/21 i III FSK 3128/21; z 10 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 846/20). Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny. Przyjęcie, że sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym z art. 9a ustawy nowelizującej ustawę o KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania we wszelkich sprawach, które mogą skutkować zakwestionowaniem statusu prawnego lub bezstronności innych sędziów, byłoby równoznaczne z pominięciem wymogu odniesienia zagrożenia bezstronności i obiektywizmu orzekania do okoliczności konkretnej sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i § 2 p.p.s.a. oddalił żądanie.