II GW 95/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu Bolesławieckiego z dnia 7 sierpnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Bolesławieckiego a Zarządem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 6 grudnia 2021r., nr [...] oraz z 6 grudnia 2021r., nr [...] w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego postanawia: wskazać Zarząd Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 7 sierpnia 2023r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 sierpnia 2023r., Zarząd Powiatu Bolesławieckiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, zaistniałego pomiędzy nim, a Zarządem Województwa Dolnośląskiego poprzez wskazanie organu właściwego do podjęcia decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 6 grudnia 2021r. o numerze ZP/0240/II/1267/2021 i decyzji administracyjnej z 6 grudnia 2021r. numerze ZP/0240/II/1268/2021 w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzją z 6 grudnia 2021r. o numerze ZP/0240/II/1267/2021 oraz decyzją z 6 grudnia 2021r. o numerze ZP/0240/II/1268/ 2021 Zarząd Województwa Dolnośląskiego, w imieniu którego obowiązki zarządcy drogi na drogach wojewódzkich Województwa Dolnośląskiego, na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p., wykonywała na tamten czas Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, zezwolił O. S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej o numerze 357 w miejscowości Nowa Wieś, odpowiednio w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z budową przyłącza telekomunikacyjnego, oraz w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami tj. rury osłonowej RHDOE 110. Podkreślił, że powoływane decyzje uzyskały status decyzji ostatecznych i prawomocnych z dniem 24 grudnia 2021r., stanowiąc następstwo wniosku O. S.A. z 15 listopada 2021r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ówczesnej drogi wojewódzkiej w miejscowości Nowa Wieś w celu prowadzenia robót w okresie od 8 grudnia 2021r. do 14 grudnia 2021r. i umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej od dnia 9 grudnia 2021r. (I etap robót) i od dnia 14 grudnia 2021r. (II etap robót) do dnia 31 grudnia 2021r. a także w latach następnych na czas nieokreślony. Dalej zaznaczył, że protokołem zdawczo- odbiorczym numer 1 z 8 grudnia 2021r., stwierdzono nieprzekazanie Spółce pasa drogowego drogi wojewódzkiej numer 357. Odmowa przekazania pasa drogowego nastąpiła na skutek ówczesnego funkcjonowania niesprzyjających warunków atmosferycznych, przejawiających się niskimi temperaturami i opadami śniegu. Następnie uchwałą nr XLII/846/22 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27 stycznia 2022r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi wojewódzkiej nr 357 w granicach powiatu bolesławieckiego kategorii dróg wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. Doln. z 1 lutego 20202r., poz. 544), odcinek drogi, objęty zezwoleniem o numerze ZP/0240/II/1267/2021 i ZP/0240/II/1268/2021, został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej Województwa Dolnośląskiego a tym samym na podstawie art. 10 ust. 5a zdanie drugie, zaliczony został do kategorii drogi powiatowej, znajdującej się pod zarządem Zarządu Powiatu Bolesławieckiego - Zarządu Dróg Powiatowych w Bolesławcu. Skutkiem formalno - prawnym wejścia w życie przepisów powołanej wyżej uchwały, stało się zgodnie z zapisem § 6 tej uchwały, uzyskanie z dniem 1 marca 2022r. byłej drogi wojewódzkiej numer 357 statusu drogi powiatowej pod zarządem Zarządu Dróg Powiatowych w Bolesławcu, wykonującego obowiązki zarządcy drogi tj. Zarządu Powiatu Bolesławieckiego. W związku z odmową przekazania pasa drogowego drogi wojewódzkiej 357 w miejscowości Nowa Wieś gm. Nowogrodziec na dz. Nr [...] Nowa Wieś, pełnomocnik O. S.A. zwróciła się do Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu, pełniącej obowiązki zarządcy dróg wojewódzkich Województwa Dolnośląskiego z wnioskiem o "wygaszenie decyzji ZP/0240/II/1267/2021 i ZP/0240/II/1268/2021. Pismem z 15 marca 2022r. o numerze ZP.851.701.2021.AP, Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu, działając na podstawie art. 65 §1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735, dalej: "k.p.a.", uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, przekazała podanie strony wraz z wnioskiem z 9 marca 2022r. do organu właściwego, uznając za takowy Zarząd Powiatu Bolesławieckiego. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez: wskazanie Zarządu Powiatu Bolesławieckiego - Zarządu Dróg Powiatowych, jako organu właściwego do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że obie decyzje dotyczą drogi wojewódzkiej Nr 357 znajdującej się na działce nr 459/6, obr. 0007 Nowa Wieś na odcinku od działki nr 336/1, obr. 0007 Nowa Wieś do działki nr 338/1, obr. 0007 Nowa Wieś. W związku z uchwałą nr X/277/19 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 12.09.2019r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2019r., poz. 5500) w sprawie pozbawienia dróg i odcinków dróg kategorii dróg wojewódzkich oraz uchwałą nr XXXIX/227/2021 Rady Powiatu Bolesławieckiego z 30 września 2021r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2021r., poz. 4567) w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych odcinka drogi wojewódzkiej nr 357 przebiegającej na terenie miasta i gminy Nowogrodziec w powiecie bolesławieckim, odcinek drogi wojewódzkiej Nr 357 od skrzyżowania ul. Strzeleckiej i ul. Cichej w Nowogrodźcu do drogi gminnej nr 103852D w Nowej Wsi, którego dotyczą decyzje Nr ZP/0240/ 11/1267/2021 z dnia 6 grudnia 2021r. oraz decyzja Nr ZP/0240/II/1268/2021 z dnia 6 grudnia 2021r., z dniem 1 stycznia 2022r. przeszedł na rzecz Powiatu Bolesławieckiego - nowym zarządcą stał się zatem Zarząd Powiatu Bolesławickiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu określana jest mianem sporu kompetencyjnego podlegającego usunięciu w drodze podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć stan, w którym przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze, nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość zarówno bowiem Zarząd Powiatu Bolesławieckiego jak i Zarząd Województwa Dolnośląskiego nie uznają się za organy właściwe do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr ZP/0240/11/1267/2021 z 6 grudnia 2021r. oraz decyzji Nr ZP/0240/II/1268/2021 z 6 grudnia 2021r.,wydanych przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego zezwalających O. S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej o numerze 357 w miejscowości Nowa Wieś, odpowiednio w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z budową przyłącza telekomunikacyjnego, oraz w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami tj. rury osłonowej RHDOE 110. W świetle niespornego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego organem właściwym do prowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowych decyzji jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwalających na zajęcie pasa drogowego jest nowym (w stosunku do postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz zbadanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. określa właściwość organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej i wskazuje na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem organem administracji publicznym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 6 grudnia 2021r. o numerze ZP/0240/II/1267/2021 oraz decyzji z 6 grudnia 2021r. o numerze ZP/0240/II/1268/ 2021 wydanych przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego, zezwalających O. S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej o numerze 357 w miejscowości Nowa Wieś, odpowiednio w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z budową przyłącza telekomunikacyjnego, oraz w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami tj. rury osłonowej RHDOE 110 będzie ten organ. Przyjęcie, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego - odcinek drogi, objęty tymi zezwoleniami został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej Województwa Dolnośląskiego i zaliczony został do kategorii drogi powiatowej, obecnie właściwym do stwierdzenia jej wygaśnięcia jest Zarząd Powiatu Bolesławieckiego byłoby sprzeczne z literalną wykładnią art. 162 § 1 k.p.a. Stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, dotyczy spraw, które wymagają ponownego merytorycznego rozpoznania. Badanie właściwości rzeczowej organu przeprowadzane jest bowiem przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w trybie wznowienia postępowania organ jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego uzasadnione jest, aby właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw był organ aktualnie właściwy w tych sprawach (postanowienie NSA z 8 maja 2019r., II OW 26/19 i II OW 27/19). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a., bowiem zmiana pozwolenia na budowę też wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy i często wydania znacznie zmodyfikowanego pozwolenia (postanowienie NSA z 13 listopada 2019r., II OW 119/19), czy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowienie NSA z 26 maja 2020r., II OW 175/19). Natomiast w sprawach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych. W tym trybie nie dochodzi więc do merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podobnie jak w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej wygaśnięcia decyzji z 6 grudnia 2021r. o numerze ZP/0240/II/1267/2021 oraz decyzji z 6 grudnia 2021r. o numerze ZP/0240/II/1268/2021 Zarządu Województwa Dolnośląskiego na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej o numerze 357 w miejscowości Nowa Wieś, odpowiednio w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z budową przyłącza telekomunikacyjnego, oraz w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami tj. rury osłonowej RHDOE 110 jest więc zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. - organ, który wydał decyzję, czyli Zarząd Województwa Dolnośląskiego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Zarząd Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.