IV SA/Po 370/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2021 roku nr [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] grudnia 2021 roku (nr [...]) po rozpoznaniu wniosku z dnia 5 listopada 2021 roku, odmówił M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką H. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że w świetle wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni niewątpliwie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką w zakresie codziennej pielęgnacji, przygotowania i podawania posiłków oraz leków, także załatwiania spraw urzędowych i medycznych. Organ wskazał jednak, że niepełnosprawność podopiecznej istnieje od 56-go roku życia. Skoro niepełnosprawność podopiecznej nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż przez ukończeniem 25. roku życia, to świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane z uwagi na treść przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezydent wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 6 K.p.a. ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Natomiast z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 jednoznacznie wynika, że jego realizacja wymaga podjęcia działań legislacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji. Kolegium uznało i wyjaśniło, że ocenę spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego należy przeprowadzać z pominięciem kryterium wieku podopiecznego, w którym stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jest niekonstytucyjna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczeń pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomoc wnioskodawczyni na rzecz matki koncentruje się na czynnościach, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy rodzicami a dziećmi, dotyczy przygotowania i podawanie posiłków oraz leków, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, kontaktów z lekarzami. Czynności tego rodzaju są wykonywane również przez osoby pracujące zawodowo, a ich charakter i zakres nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego nie wynika, aby podopieczna była osobą leżącą, wymagającą ciągłej obecności i pomocy ze strony córki, w stopniu uniemożliwiającym jakąkolwiek aktywność zawodową. Podopieczna jest osobą w podeszłym wieku, choć z trudem to jednak porusza się o kulach, jest też w stanie samodzielnie spożyć posiłek. Pomoc wnioskodawczyni sprowadza się zasadniczo do zwykłych czynności dnia codziennego jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, także przez osoby pracujące, nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że wnioskodawczyni zakończyła pracę zawodową około 20 lat przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (pozostawała zatrudniona w okresie od 1984 roku do listopada 1991 roku). Zdaniem Kolegium w okolicznościach sprawy nie może być mowy o bezpośrednim związku przyczynowym pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. M. S. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 Konstytucji RP, a także Protokołu nr 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, a zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po 25. roku życia. Skarżąca zażądała zmiany zaskarżonej decyzji, zasądzenia wypłaty należnego świadczenia za okres od 1 listopada 2021 roku w kwocie [...]zł oraz w kwocie [...]zł od dnia 1 stycznia 2022 roku, a nadto zasądzenia odsetek od zaległości (należnego świadczenia) oraz zwolnienia od kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca od około 1987 roku, a więc już od 35 lat opiekuję się matką. W latach 2018-2021, przez 36 miesięcy, źródłem utrzymania skarżącej był specjalny zasiłek opiekuńczy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w 2020 roku odrzucił wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na przekroczenie niewaloryzowanego od lat kryterium dochodowego ([...] zł). Na skutek odwołania, na mocy art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 roku do dnia 31 października 2021 roku. W związku z zakończeniem okresu zasiłkowego oraz po skorzystaniu z jednorazowej możliwości powoływania się na art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co do przekroczenia kryterium dochodowego, skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w uzasadnieniu skargi została przedstawiona obszerna argumentacja odwołująca się do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na poparcie zarzutu niezasadności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z powyższych względów brak było podstaw do wydania orzeczenia o treści oczekiwanej przez skarżącą, tj. zmiany zaskarżonej decyzji, zasądzenia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, czy też zasadzenia odsetek ustawowych za opóźnienie. Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej ponoszone. Organy obu instancji prawidłowo przyjmowały, że skarżąca, jako córka podopiecznej, jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, a zatem osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z materiałem dowodowym organy przyjęły ustalenie, że podopieczna jest wdową i konsekwentnie z tym ustaleniem rozpoznały brak przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przesłanek negatywnych opisanych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615). Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że ostateczna odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia ponad wszelką wątpliwość, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność H. K. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta P. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków tego wyroku dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Kolegium przeprowadziło ocenę zasadności żądania wniosku z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium w postaci momentu powstania niepełnosprawności podopiecznej, czyli tylko przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestia sporna sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni prawa materialnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ słusznie przyjął, że do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne są "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki na osoba legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności". Organ trafnie wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania osobistej pieczy nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest poczynienie ustalenia o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a faktyczną opieką roztoczoną nad osobą niepełnosprawną. Jednak, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium trafnie dostrzegło, że na zlecenie Prezydenta Miasta P. w kontrolowanej sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Organ odwoławczy trafnie zauważa, że zgodnie z art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu rozstrzygnięcia wątpliwości, co do sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe szczególnego znaczenia nabierają okoliczności powołane w treści skargi, lecz całkowicie pominięte przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego. Skarżąca przez trzy lata od uznania jej matki za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, tj. od 2018 roku do końca października 2021 roku, pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Utraciła prawo do tego zasiłku jedynie z uwagi na kryterium dochodowe. Dostrzegać zatem należy, że zgodnie z art. 16a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy, tak jak świadczenie pielęgnacyjne, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym kontekście bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżąca od ponad 20 lat nie podejmuje zatrudnienia. Dostrzegać bowiem należy, że skarżąca korzystała ze świadczeń rodzinnych warunkowanych rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką przez cały okres gdy podopieczna posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto dokumentacja włączona do akt sprawy potwierdza, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną od pięćdziesiątego szóstego roku życia. Jednocześnie Prezydent Miasta P. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po zapoznaniu się z treścią wywiadu środowiskowego, wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że "skarżąca niewątpliwie sprawuje opiekę nad matką", a jako jedyną przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rozpoznał to, że niepełnosprawność podopiecznej powstała po 25. roku życia. Kwestia sporna na etapie wnoszenia odwołania dotyczyła jedynie prawidłowej wykładni i zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czy wezwania skarżącej do przedłożenia dodatkowych dowodów lub choćby otwarcia stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, zakwestionowało stanowisko organu I instancji, które zostało wypracowane w oparciu o doświadczenia z trzech lat przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, utracie tego świadczenia jedynie z uwagi na kryterium dochodowe oraz poparte zostało analizą treści protokołu ze zleconego wywiadu środowiskowego. Podkreślić przy tym należy, że w treści protokołu wywiadu środowiskowego pracownik socjalny nie zawarł żadnych twierdzeń pozwalających jednoznacznie kwestionować spełnienie przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z uwagi na zakres opieki roztoczonej nad aktualnie [...]-letnią matką. Podopieczna "zamieszkuje wspólnie ze skarżącą i jej mężem", "ma duże problemu z poruszaniem się", "nie wychodzi sama z domu", "porusza się przy pomocy dwóch kul łokciowych" oraz "wymaga pomocy w dojściu do łazienki". Powołany opis, w ocenie Sądu, nie pozwala sformułować stanowiska o tym, że czynności opiekuńcze skarżącej nie są nakierowane na pomoc niepełnosprawnej matce i stanowią zwyczajne czynności podejmowane w każdym gospodarstwie domowy, w którym wszyscy dorośli jego członkowie pracują. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na mocy art. 153 P.p.s.a., Prezydent Miasta P. uwzględni, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13). Z tego względu warunek dotyczący okresu, w którym powstała niepełnosprawność podopiecznej H. K. jest okolicznością nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organy uwzględnią również, że legalności przyszłej decyzji warunkuje ujawnienie w jej uzasadnieniu wyników rozpoznania sprawy w aspekcie przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką przez pryzmat rodzaju i zakresu czynności opiekuńczych realizowanych na rzecz matki. Uzasadnienie decyzji winno zwierać opis poczynionych ustaleń oraz wskazanie dowodów na ich poparcie. W razie ponownej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnienie powinno zwierać także szczegółową argumentację realizująca obowiązki procesowe z art. 8 § 2 i art. 11 K.p.a. w związku z tożsamością przesłanek ustanowionych w przepisach art. 17 ust. 1 oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów, na podstawie art. 135 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P..