II OSK 216/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2102/22 w sprawie ze skargi M.D. i E.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.D. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2202/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.D. i E.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: PINB) nałożył na M.D., D.A. oraz E.D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. B. w W. Następnie PINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. nakazał ww. inwestorom doprowadzenie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu poprzedniego. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. uchylił w całości ww. decyzję PINB z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] z obrębu przy ul. B. w W. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E.D. I M.D., WINB decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] lipca 2020 r. Zdaniem WINB w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku nie ma wad uniemożliwiających jego zatwierdzenie. Inwestorki wypełniły obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletny oraz sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2202/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.D. I E.D. na ww. decyzję WINB z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że dla sprawy istotne znaczenie miało rozstrzygnięcia sądów powszechnych. Postanowieniem z [...] października 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w W., I Wydział Cywilny, wyraził zgodę na dokonanie przez D.A. czynności przekraczających zwykły zarząd za E.D. I M.D. jako współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. B. W ww. postanowieniu Sądu Rejonowego szczegółowo określono czynności, jakie D.A. może zrealizować w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Określono także obowiązki uczestniczek postępowania (skarżących w niniejszej sprawie) związane z czynnościami podejmowanymi przez D.A.. Sąd postanowił również zabezpieczyć wniosek o dokonanie czynności rozdzielenia przyłączy mediów i nakazał na czas do chwili zniesienia współwłasności lub wykonania rozdziału istniejącego przyłącza ponoszenie opłat za zużycie wody na podstawie istniejących już podliczników. W wyniku apelacji uczestniczek postępowania cywilnego (skarżących) Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy, postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], zmienił w jednym punkcie treść zaskarżonego postanowienia (oddalenie wniosku o ustanowienie zarządcy), a w pozostałym zakresie apelację oddalił. Zatem D.A. jako współwłaścicielka całej nieruchomości budowlanej była upoważniona zarówno do przygotowania i złożenia projektu budowlanego zamiennego, jak i dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.). Sąd I instancji na podstawie treści ww. postanowień uznał, że D.A. została upoważniona do dokonywania w imieniu własnym i w imieniu skarżących czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W postanowieniach tych Sąd nie zajmował się szczegółową listą czynności, jakie współwłaścicielka przedmiotowego budynku mieszkalnego może podejmować przed organami nadzoru budowlanego. Sąd wyjaśnił następnie, że projekt budowlany zamienny nie stanowi poprawionej wersji oryginalnego projektu budowlanego, ale podstawę do profesjonalnej oceny zgodności z prawem zrealizowanych faktycznie odstąpień od oryginalnego projektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organów, że w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku nie ma wad uniemożliwiających jego zatwierdzenie. Projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletny oraz sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. W odniesieniu do podnoszonych przez skarżące szczegółowych zarzutów dotyczących odrębnych otworów wejściowych do budynku, wykonania lub zamurowania wybranych okien, a także rozdzielenia mediów, w szczególności przyłącza wody do budynku, Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego, nie mają prawa ingerować w przyjęte przez inwestora lub inwestorów rozwiązania techniczne i projektowe, o ile nie naruszają one przepisów prawa. Co do zasady to projektant (architekt) w porozumieniu z inwestorem ustala, jakie rozwiązania architektoniczne, techniczne i estetyczne mają zostać zrealizowane. W skardze kasacyjnej E.D. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie 1. art. 51 ust. 4 p.b. bowiem D.A. powinna przedłożyć projekt budowlany zamienny uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, natomiast przedłożony do sprawy projekt budowlany zawiera zmiany daleko wykraczające poza wykonane dotychczas roboty i w rzeczywistości stanowi plan przebudowy budynku przy ul. B.W., a nie projekt budowlany zamienny; 2. art. 35. ust 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, albowiem zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dobudowanie zewnętrznych schodów doprowadzi do przesunięcia bryły budynku, co w konsekwencji może spowodować, iż zajdzie niezgodność wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez nie doręczanie skarżącym pism składanych w toku postępowania, a w szczególności nie doręczenie projektu budowlanego zamiennego, co uniemożliwiło pozostałym stronom zapoznanie się ze stanowiskiem D.A. oraz wzięcie skutecznie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35. ust 1 pkt 1 p.b. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że zamienny projekt budowlany w zakresie dobudowania zewnętrznych schodów nie doprowadzi do przesunięcia bryły budynku, a tym samym nie wywoła niezgodności wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja WINB była wadliwa z powodu naruszenia art. 51 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.A., wniosła o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 4 p.b. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji WINB nie dostrzegając, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny zawiera zmiany wykraczające poza wykonane dotychczas roboty i w rzeczywistości stanowi plan przebudowy budynku przy ul. B. w W., a nie projekt budowlany zamienny. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl natomiast art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone. Projekt budowlany zamienny przedłożony w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania. Nie oznacza to jednak, że na etapie postępowania naprawczego inwestor może w projekcie budowlanym zamiennym wprowadzać zmiany niezwiązane z przedmiotem postępowania naprawczego. Tymczasem Sąd I instancji nie dostrzegł, że przedłożony przez inwestora w przedmiotowej sprawie projekt budowlany zamienny nie tylko uwzględniał dotychczas wykonane roboty budowlane, ale również przyszłe roboty, które chciał wykonać inwestor. Okoliczność ta była podnoszona w skardze, jednak Sąd I instancji ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że Sąd oraz organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do ingerowania w przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne i projektowe. Rzecz jednak w tym, że nie było istotnym badanie rozwiązań zastosowanych w projekcie, a to czy inwestor przedstawił projekt budowlany zamienny uwzględniający istotne odstępstwa od pierwotnie zatwierdzonego projektu. W postanowieniu nakładającym na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego PINB wyraźnie wskazał jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały stwierdzone w toku postępowania. Te właśnie odstępstwa powinny zostać uwzględnione w projekcie zamiennym. Natomiast co konsekwentnie akcentowała skarżąca kasacyjnie w toku postępowania, przedłożony projekt zamienny przewiduje szereg dodatkowych robót budowlanych, które nie stanowiły istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przykładowo z akt sprawy nie wynika, aby realizacja schodów zewnętrznych na pierwsze piętro stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz aby wykonanie tych robót było niezbędne do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie tego typu robót budowlanych może być realizowane dopiero po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a p.b.), a w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego, po wystąpieniu z wnioskiem o nowe pozwolenie na budowę. Istotą postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie zmiana zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie przyszłych zamierzeń inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. Zdaniem skarżącej kasacyjnie do naruszenia tego przepisu mało dojść poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, mogącego naruszać warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organy nadzoru budowlanego badały zgodność projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i nie stwierdziły uchybień w tym zakresie. Natomiast autor skargi kasacyjnej próbując zakwestionować taką ocenę, nie dostrzega, że decyzja określająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na działce wskazanej we wniosku możliwe jest zrealizowanie przedsięwzięcia o określonych parametrach, jednakże nie określa dokładnego położenia planowanej inwestycji na działce. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. Naruszenie tego przepisu polegać miało zdaniem skarżącej kasacyjnie m.in. na niedoręczeniu jej projektu budowlanego zamiennego, co stanowić miało naruszenie zasady czynnego udziału postępowaniu. Obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku doręczania stronom przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Natomiast skarżąca kasacyjnie została powiadomiona przez organ o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Mogła zatem udać się do organu celem zapoznania się z aktami sprawy, w tym z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym zamiennym oraz mogła wnieść uwagi do zebranego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.