IV SA/Wa 2371/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE W dniu 17 czerwca 2003 roku Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Terenu "[...]" w [...] położonego między ulicą [...], [...], [...], [...] i rowem [...]. W dniu 28 października 2003 roku Rada Miasta w [...] podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały z dnia [...] czerwca 2003 roku nr [...], w której uwzględniono uwagi sformułowane przez Wojewodę oraz zmieniono układ legendy rysunku planu. W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2003 roku pod poz. [...] została opublikowana uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku, a pod poz. [...] uchwała nr [...] z dnia [...] października 2003 roku wraz z załącznikiem w postaci rysunku planu. W dniu 4 sierpnia 2017r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając uchwałę Rady Miasta [...] w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu "[...]" w [...] położonego między ulicą [...], [...], [...], [...] i rowem [...] z dnia [...].06.2003 roku nr [...] zmienioną uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].10.2003 roku nr [...] w sprawie zmiany uchwały - w całości oraz uchwałę nr [...] w całości. Zaskarżonej uchwale nr [...] zarzucił istotne naruszenie art. 14 Ustawy z dnia 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym polegające na opublikowaniu uchwały nr [...] i nr [...] w Dzienniku Urzędowym zawierającej zmiany w części tekstowej i graficznej dokonane przez nieuprawnioną osobę już po uchwaleniu przez Radę Miasta [...], gdy tymczasem z w świetle art. 14 cytowanej Ustawy, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zarzucono również istotne naruszenie art. 13 pkt 2 Ustawy z dnia 20.07.2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu prawa miejscowego nie ustanowionego przez organ gminy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podano, że treść aktu uchwalonego znacząco różniła się od tekstu aktu promulgowanego, zarówno w zakresie części tekstowej jak również graficznej. W szczególności: 1. w § 4 dokumentu opublikowanego brak tiret o treści "granice terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych" oraz wpisano inną treść ostatniego tiret, tj. "szczególne warunki zagospodarowania terenu w strefach opiniowania i ograniczenia sposobu zagospodarowania oznaczonych na rysunku Planu" zamiast prawidłowego "szczególne warunki zagospodarowania terenu w strefach ograniczonego użytkowania oznaczonych na rysunku Planu"; w § 8 opublikowanego dokumentu wskazano "...na terenach sąsiednich z wyłączeniem realizacji niezbędnych urządzeń komunikacyjnych, infrastruktury inżynieryjnej oraz urządzeń służących ochronie środowiska, pod warunkiem..." zamiast prawidłowego "...na terenach sąsiednich z wyłączeniem realizacji niezbędnych urządzeń komunikacyjnych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń służących ochronie środowiska, pod warunkiem..."; w § 17 opublikowanego dokumentu wskazano "(...) Plan nakazuje odsunięcie linii ogrodzeń na minimum 6,0 m od górnej skarpy rowu" zamiast prawidłowego "(...) Plan nakazuje odsunięcie linii ogrodzeń na 6,0 m od górnej skarpy rowu"; w § 31 ust. 3 opublikowanego dokumentu wskazano "Plan ustala maksymalną, wysokość projektowanej zabudowy mieszkalnej - 12,0 m (tj. dwóch kondygnacji naziemnych + poddasze użytkowe, bądź trzech kondygnacji naziemnych przy stosowaniu dachów płaskich)" zamiast prawidłowego "Plan ustala maksymalną wysokość projektowanej zabudowy mieszkalnej - 12,0 m wysokości od kalenicy, tj. 2,5 kondygnacji"; w § 31 ust 15 dokumentu opublikowanego wskazano "Plan ustala obowiązek zachowana istniejącego wartościowego drzewostanu nie owocowego" zamiast "Plan postuluje zachowanie występującego drzewostanu nie owocowego"; w § 33 ust 2 tiret 3 dokumentu opublikowanego wskazano "...pod warunkiem wywożenia ich przez przedsiębiorstwa zaakceptowane przez Urząd Miasta [...], na podstawie umów indywidualnych" zamiast prawidłowego "...pod warunkiem wywożenia ich przez przedsiębiorstwa zaakceptowane przez Urząd Miejski w [...], na podstawie umów indywidualnych"; w § 42 dokumentu opublikowanego wskazano szerokość drogi gminnej 5 KDg na minimum 10 m zamiast prawidłowej szerokości wynoszącej minimum 8 m. Wskazano również, że istnieją poważne rozbieżności pomiędzy treścią opublikowanego dokumentu a Rysunkiem Planu. W szczególności w uchwale nr [...] z dnia 17 czerwca 2003 roku w § 17 określono zachowanie wzdłuż rowu [...] pasa terenu niezabudowanego szerokości 20 m po obu stronach rowu, co było ówcześnie zgodne z Rysunkiem Planu. Uchwała w tym zakresie nie była zmieniana. W załączniku do opublikowanego dokumentu uchwały nr [...] szerokość tego pasa wynosi jednak tylko 15 m. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W pisemnym stanowisku potwierdziła wszystkie zarzuty skargi. Dodatkowo wskazano, że treść opublikowanej uchwały nie uwzględnia faktu, że w toku procedury planistycznej zostały uwzględnione niektóre zarzuty zgłoszone do planu, jednak wersja opublikowana nie odzwierciedla powyższego. Wskazano również, że nastąpiło naruszenie procedury przy uwzględnieniu innego zarzutu, albowiem stosowna procedura nie została ponowiona. W toku postępowania Rada Miasta [...] wskazała również, że w zasobach Urzędu Miasta [...] brak jest oryginałów rysunków planów w dacie podjętych uchwał, tj. rysunków we właściwej skali 1:1000 oraz opatrzonych odpowiednią pieczęcią i podpisem Przewodniczącego Rady Miasta [...]. Nie odnaleziono również oryginałów rysunków, będących integralną częścią uchwał nr [...] oraz [...]. W Dzienniku Urzędowym został opublikowany wyłącznie załącznik do Uchwały [...] w postaci zmniejszonej kopii A4, co uniemożliwia identyfikację jego szczegółowej treści. Natomiast organ dysponuje kopią rysunku w formacie większym niż A4, która z dużym prawdopodobieństwem stanowi rysunek przekazany do publikacji w Dzienniku Urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, 1136 tj.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta [...] w dniu [...].06.20103r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Terenu "[...]" w [...] położonego między ulicą [...], [...], [...], [...] i rowem [...]. W podjętej Uchwale w § 4 piąty tiret brzmi "granice terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych", dziewiąty tiret ma treść "szczególne warunki zagospodarowania terenu w strefach ograniczonego użytkowania oznaczonych na rysunku Planu", natomiast w opublikowanej uchwale w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] pod pozycją [...] brak jest tiretu piątego, a tiret dziewiąty ma treść "szczególne warunki zagospodarowania terenu w strefach opiniowania i ograniczenia sposobu zagospodarowania oznaczonych na rysunku Planu" W podjętej uchwale § 8 ma treść "...na terenach sąsiednich z wyłączeniem realizacji niezbędnych urządzeń komunikacyjnych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń służących ochronie środowiska, pod warunkiem..." natomiast w § 8 opublikowanego dokumentu wskazano "...na terenach sąsiednich z wyłączeniem realizacji niezbędnych urządzeń komunikacyjnych, infrastruktury inżynieryjnej oraz urządzeń służących ochronie środowiska, pod warunkiem..." . W podjętej uchwale § 17 ma treść "(...) Plan nakazuje odsunięcie linii ogrodzeń na 6,0 m od górnej skarpy rowu", a § 17 opublikowanego dokumentu "(...) Plan nakazuje odsunięcie linii ogrodzeń na minimum 6,0 m od górnej skarpy rowu". W podjętej uchwale § 31 ust. 3 ma treść "Plan ustala maksymalną wysokość projektowanej zabudowy mieszkalnej - 12,0 m wysokości od kalenicy, tj. 2,5 kondygnacji"; a w opublikowanym dokumencie wskazano "Plan ustala maksymalną, wysokość projektowanej zabudowy mieszkalnej - 12,0 m (tj. dwóch kondygnacji naziemnych + poddasze użytkowe, bądź trzech kondygnacji naziemnych przy stosowaniu dachów płaskich)". W podjętej uchwale § 31 ust 15 ma treść "Plan postuluje zachowanie występującego drzewostanu nie owocowego", natomiast dokument opublikowany "Plan ustala obowiązek zachowana istniejącego wartościowego drzewostanu nie owocowego". W podjętej uchwale w § 33 ust 2 tiret 3 ma treść "...pod warunkiem wywożenia ich przez przedsiębiorstwa zaakceptowane przez Urząd Miejski w [...], na podstawie umów indywidualnych", natomiast dokument opublikowany "...pod warunkiem wywożenia ich przez przedsiębiorstwa zaakceptowane przez Urząd Miasta [...], na podstawie umów indywidualnych". W podjętej uchwale § 42 wskazuje szerokość wynoszącą minimum 8 metrów, a opublikowanym wskazano szerokość drogi gminnej 5 KDg na minimum 10 m. W toku procedury planistycznej uwzględniono zarzut dotyczący szerokości tej drogi i zmieniono szerokość 10 m na 8 m, opublikowana wersja uchwały nie odzwierciedla uwzględnionego zarzutu. W opublikowanej uchwale w § 17 określono zachowanie wzdłuż rowu [...] pasa terenu niezabudowanego szerokości po 20 m po obu stronach rowu. W załączniku do opublikowanego dokumentu szerokość tego pasa wynosi 15 m, choć uchwała w tym zakresie nie była zmieniana. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2003r. Rada Miasta [...] w § 1 w tekście Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2003r. wprowadziła następujące zmianę: "W § 5 ust. 3 myślnik szósty skreśla się zapis w brzmieniu " -granice i oznaczenie stanowiska archeologicznych", w § 2 "w Rysunku Planu stanowiącym załącznik Nr 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2003r. zmienia się układ legendy". "Rysunek Planu ze zmienioną legendą stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej Uchwały". Uchwała Nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] pod pozycja [...]. Natomiast opublikowany załącznik graficzny do uchwały Nr [...] jest odmienny od tego, który został uchwalony przez Radę w dniu [...] czerwca 2003r. Zmiany dotyczą układu legendy ale też nieprzekraczalnej linii zabudowy, która została odsunięta na odległość 15 m od skarpy rowu w północnej części opracowania i 20 m od osi rowu w południowej części opracowania (w uchwalonym rysunku odległość wynosi 20 m). Zmiany te zostały wprowadzone poza procedurą uchwalenia planu. Niezgodność dotyczy również szerokości drogi 5KDg wskazanej w tekście na 8 m, a opublikowanym rysunkiem wskazującym szerokość tej drogi na 10 m. Wskazać należy, że zgodnie z art 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2017.1875 tj.) (dalej - u.s.g.) uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U.1999.15.139. tj.) naruszenie trybu postępowania przy uchwalaniu planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie ulega wątpliwości, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany i przepisy procedury uchwalania planów stosuje się niezależnie od tego czy plan obowiązuje, tzn. wszedł już w życie (wyrok NSA z 11 stycznia 2006r. II OSK 423/05 ONSA i wsa 2006/6/164). Jednocześnie wskazać należy, że akt normatywny obowiązuje, tzn. staje się częścią systemu prawnego, dopiero z chwilą dokonania ostatniej z czynności składających się na akt jego stanowienia, którą jest należyta promulgacja aktu. Ogłoszenie ustawy, rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego jest, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie tych aktów. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U.2017.1523 tj.). Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia jedynie aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących. Akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt. 2 u.o.a.n.) Prawidłowe ogłoszenie aktu normatywnego polega na ogłoszeniu; - tego aktu we właściwym dla niego dzienniku urzędowym, - jego pełnej treści w tym dzienniku urzędowym, - tego aktu w języku urzędowym naszego kraju, czyli w języku polskim. (G. Wierczyński, Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, komentarz do art. 2, teza 4, WK 2016) Podzielić należy zarzuty skargi, że ogłoszenie aktu o innej treści niż rzeczywiście uchwalony, jeżeli różnice dotyczą jego merytorycznej treści, stanowi w istocie brak ogłoszenia tego aktu. Z treści art. 17 ust. 1 zd. 2 u.o.a.n. wprost wynika bowiem, że ewentualne sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Różnice pomiędzy treścią uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 Rady Miasta [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003 roku, a treścią uchwały opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2003 roku pod poz. [...] odnoszą się bezpośrednio do sposobu korzystania z objętym tym aktem gruntów, nie ma wątpliwości, że mają one charakter merytoryczny i nie jest możliwe sprostowanie aktu opublikowanego. W takim wypadku ewentualna zmiana treści uchwał nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku oraz nr [...] z dnia [...] października 2003 roku mogła nastąpić jedynie w drodze podjęcia przez Radę Miasta [...] kolejnej uchwały zmieniającej, która powinna zostać prawidłowo ogłoszona. Nieprawidłowa promulgacja aktu, dotykająca istotnych kwestii merytorycznych, wpływających bezpośrednio na jego zakres obowiązywania i zastosowanie praktyczne, z całą pewnością stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Uchwały podjęta przez Radę Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2003 roku oraz w dniu [...] października 2003 roku w istocie nie zostały ogłoszone, a więc nie obowiązują i nigdy nie obowiązywały. Natomiast obowiązuje opublikowana uchwała Nr [...] wraz z załącznikiem w postaci rysunku planu, która w treści promulgowanej nie została nigdy podjęta przez właściwy organ. Niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie prawnym aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie, woli organu uchwałodawczego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12.06.2013r. sygn. akt. II SA/Gd 174/13). Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości uznać należy, że zaistniały przesłanki powodujące nieważność w całości Uchwały Nr [...], której treść zmieniała nieważną uchwałę Nr [...] i orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.