III OSK 7666/21

SENTENCJA Dnia 12 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2298/20 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2298/20, oddalił skargę B. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i nieuchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 września 2020 r., wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskutek ich nieprawidłowej wykładni, a także art. 3 ust. 5 pkt 2 i art. 2 pkt 9 tej ustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i nieuchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 września 2020 r., którą organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie zmarłego dziecka nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Prezesa ZUS i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd I instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach NSA z 21 października 2020 r. I OSK 569/20; z 27 października 2020 r. I OSK 1540/20; z 15 września 2021 r. III OSK 2326/21, z 5 października 2021 r. III OSK 4005/21) podkreśla się, że dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., zawierającym ustawową definicję wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na dwie istotne kwestie. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki. Odnosząc się do pierwszej z nich podkreślić należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, iż proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by jej przepisy były wykładane ściśle, a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, że nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.r.ś.u. Natomiast skoro ustawodawca pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów, uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia projektu analizowanej ustawy wynika zaś, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia. W literaturze przez definicję wychowania rozumie się zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowują go do życia w społeczeństwie. Wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletności przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie. Niewątpliwie córka skarżącej, która zmarła mając 12 dni nie była, bo nie mogła być w tym wieku na tyle rozwinięta, aby mogła w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Proces wychowania dziecka skarżącej nie został zakończony. W tym wieku dziecko nie jest zdolne bowiem do samodzielnego życia, gdyż nie jest w stanie własnym staraniem zabezpieczyć swoich potrzeb, tak w aspekcie fizjologicznym, jak i w pozostałych sferach życia ludzkiego (m.in. wewnętrznego, czy społecznego). Wobec powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że niespełnienie przesłanki określonej w powyższym przepisie czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę odmowy przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia przesłanek o których mowa w art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Na podstawie zaś całokształtu materiału dowodowego podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Kwestionowanie przez skarżącą wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u. przyjętej przez organ, nie oznacza, że naruszono przepisy procedury administracyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.