I SAB/Wr 79/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Asesor WSA Tomasz Trybuszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł ( pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Y. A. (dalej jako: Strona, Skarżąca) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Wojewoda, organ) w dniu 28.02.2022r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 28.02.2022r. organ poinformował Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego . Pismem z dnia 6.05.2022 r. Skarżąca wniosła ponaglenie w trybie art.37 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm. - dalej: k.p.a.) do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 23.05.2022 r., Wojewoda, wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ stosowne informacje uzyskał 26.05.2022r. i 27.05.2022r. Pismem z dnia 28.11.2022r. na podstawie art.106 ust.2a ustawy z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r, poz.2354 ze zm. ; dalej ustawy o cudzoziemcach) organ wezwał Stronę o przedłożenie podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku. Pismem z dnia 27.01.2023 r. (data wpływu od organu – 31.01.2023 r.) Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wnosząc o : 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody skutkującej niezałatwieniem sprawy z wniosku Strony w terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Decyzją z dnia 2.02.2023r. organ udzielił Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22.06.2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7.03.2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnotować należy, że 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca). Na mocy ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono art. 112a ust. 1 który stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art.106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2). Termin, o którym mowa w art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie odnosi się do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103) dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8.04.2022 r. (Dz. U. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15.04.2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15.04.2022 do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec jednak ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez Sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie Strona nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Odnotować bowiem należy, że wniosek został złożony przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie, a Skarżąca choć jest obywatelem U. , nie przybyła jednak na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 11.02.2021r. Nie przybyła więc na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skarga została złożona po 29.01.2022 r. dlatego Sąd wyrokując w sprawie ocenił ją z uwzględnieniem obowiązywania wyżej opisanej zmiany wprowadzonej do ustawy o cudzoziemcach w okresie od 29 stycznia 2022 r. do dnia złożenia skargi do Sądu. Zdaniem Sądu przepis art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie może chronić organu przed zarzutem przewlekłości lub bezczynności, jeśli organ nie przejawia aktywności w sprawie wychodząc z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne, chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzji administracyjnej. Natomiast w postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 (CBOSA), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty złożenia wniosku, tj. od 28.02.2022 r., w tej konkretnej sprawie organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Organ pierwszą czynność w sprawie podjął w dniu 28.02.2022r. a następnie w dniu 23.05.2022 r. wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie stosownych informacji. Informacje te uzyskał 26 i 27.05.2022r. Następnie dopiero pismem z dnia 28.11.2022r. a więc po 6 miesiącach przerwy w czynnościach procesowych w sprawie, na podstawie art.106 ust.2a ustawy o cudzoziemcach organ wezwał Stronę o przedłożenie podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku. Do dnia złożenia skargi wniosek Strony nie został załatwiony. W ocenie Sądu na dzień złożenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności. W okresie od 28.05.2022 do 28.11.2022 organ nie podjął żadnej czynności procesowej a w zasadzie ostatniej czynności poprzedzającej wydanie decyzji, którą podjął dopiero z dniem 28.11.2022r. Ta zwłoka w załatwieniu sprawy Strony nosi znamiona bezczynności . Przez okres 6 miesięcy organ nie podjął przewidzianej prawem czynności, o której mowa w art.106 ust.2 ustawy o cudzoziemcach a więc nie korzystał z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ był obowiązany wykorzystać. Stosowną decyzję organ wydał dopiero w dniu 2.02.2023 a więc już po złożeniu skargi. Niewątpliwie zatem organ nie podejmował czynności właściwych i zmierzających do terminowego załatwienia sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., a także nie budziło zaufania Strony do władzy publicznej, co było naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji też organ naruszył terminy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a . Na dzień wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny. W tym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w sprawie działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, a bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, CBOSA). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Zwłoka organu stanowiła kwalifikowane rażące naruszenie prawa. Z tej racji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie - decyzja administracyjna z dnia 2.02.2023 r. - Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej we wskazanej kwocie jako adekwatnej, do 6 miesięcznego stanu bezczynności. Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał tym samym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w kwocie 100 zł.