II SA/Wa 433/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant ref.staż Maria Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej "Fundacja"), reprezentowana przez prezesa zarządu P. L., w wiadomościach e-mail z 24 listopada 2021 r. skierowanych na adres poczty elektronicznej [...] zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego wymieniało korespondencję (tradycyjną i elektroniczną) w sprawie filmu [...] (nazwa robocza: [...]) z: 1. Dowództwem Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych oraz PKP [...] S.A.; 2. [...] sp. z o.o., Kancelarią Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarią Prezesa Rady Ministrów oraz Polskim Instytutem Sztuki Filmowej. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie, Fundacja zażądała podania dat, formy (pismo/e-mail) oraz nadawców i odbiorców korespondencji. W odpowiedzi na powołane wnioski, w wiadomościach e-mail z 8 grudnia 2021 r. pracownik Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W związku z tym, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip") zwrócił się o uzupełnienie w wniosku – w terminie 14 dni – poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego, dla którego żądana informacja ma zostać przetworzona. Fundacja w wiadomościach e-mail z 8 grudnia 2021 r. stwierdziła, że żądane przez nią informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną. Ponadto ograniczyła wnioski, zwracając się o udzielenie informacji, czy w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego wymieniało korespondencję (tradycyjną i elektroniczną) w sprawie filmu [...] (nazwa robocza: [...]) z [...] S.A. i [...] sp. z o.o. oraz o wskazanie dat takiej korespondencji. W odpowiedzi na wnioski z 8 grudnia 2021 r. pracownik Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wiadomościach e-mail z 21 grudnia 2021 r. poinformował, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W związku z tym, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip zwrócił się o uzupełnienie w wniosku – w terminie 14 dni – poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego, dla którego żądana informacja ma zostać przetworzona. Fundacja w wiadomościach e-mail z 21 grudnia 2021 r. ponownie stanowczo sprzeciwiła się twierdzeniu, że żądana przez nią informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2022 r. znak: [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip oraz art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosków z 8 grudnia 2021 r. dotyczących korespondencji tradycyjnej i elektronicznej w sprawie Filmu [...] (nazwa robocza: [...]) z [...] S.A. oraz [...] sp. z o.o., odmówił udostępnienia informacji publicznej . W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że 8 grudnia 2021 r. prezes Fundacji P. L. zwrócił się za pomocą poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej. Po analizie żądania, pismem z 21 grudnia 2021 r. przekazanym za pomocą poczty elektronicznej, został poinformowany o zakwalifikowaniu żądanej informacji jako przetworzonej oraz poproszony o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie przesłanki potwierdzającej szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w terminie 14 dni. Jak dalej wskazał Minister, w piśmie z 21 grudnia 2021 r. przekazanym za pomocą poczty elektronicznej, P. L. nie zgodził się z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji jako przetworzonej i nie wskazał szczególnego interesu publicznego, dla którego informacja ma być przetworzona. Następnie Minister przedstawił argumentację wskazującą, na czym polega przetworzenie informacji publicznej, dochodząc do wniosku, że żądana we wniosku z 8 grudnia 2021 r. informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a ponieważ wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, należało odmówić jej udostępnienia. Fundacja w piśmie z 4 lutego 2022 r. zaskarżyła decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędną i dowolną wykładnię art. 3 ust. 1 udip oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Fundacja przywołała okoliczności dotyczące wymiany korespondencji w sprawie mostu kolejowego w [...] przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego z różnymi podmiotami, wśród których wymieniła m.in. [...] sp. z o.o., Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarię Prezesa Rady Ministrów oraz [...] S.A. i P[...] S.A. Skarżąca stwierdziła, że Minister jest w posiadaniu żądanych informacji i po raz kolejny zakwestionowała stanowisko organu administracji, wywodząc, że nie ma podstaw, by informację publiczną objętą jej wnioskiem uznać za przetworzoną w rozumieniu udip. Zaznaczyła, że nie wnosiła o przekazanie jakichkolwiek zestawień, a zadośćuczynienie jej żądaniu nie wymaga wytworzenia nowych dokumentów, ani analizy (wskazywanej w wiadomościach Ministerstwa) liczby około 100 tys. pism. Skonstatowała, że Minister nie wykazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W tej sytuacji, domaganie się od Fundacji wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego było pozbawione podstaw wprawnych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip"), odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 udip, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Mając na względzie treść powołanych przepisów, należy zauważyć, że na gruncie udip należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie udip nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 udip. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 udip – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 udip do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.). Z akt sprawy wynika tymczasem, że wnioski z 8 grudnia 2021 r., podobnie zresztą jak wnioski z 24 listopada 2021 r. oraz stanowisko z 21 grudnia 2021 r. zostały wysłane pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail skierowanej na adres elektroniczny [...]. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że organ administracji podjął rozstrzygnięcie po rozpatrzeniu wniosków złożonych pocztą elektroniczną. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wydanie zaskarżonej decyzji nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu w sprawie, w której postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte jedynie na żądanie strony, co jest równoznaczne z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy informacja żądana we wnioskach z 8 grudnia 2021 r. jest informacją prostą, czy informacją przetworzoną, której udostępnienie jest uzależnione od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Należy ponadto zaznaczyć, że ponieważ w świetle przepisów udip wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip, to do wniosku takiego nie znajduje zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Rozpoznając zatem ponownie wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej (zawarty w wiadomościach e-mail z 8 grudnia 2021 r.), w przypadku, gdy w ocenie Ministra żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej i organ administracji ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego podpisanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.