III OSK 5731/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1093/20 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1093/20, oddalił skargę A. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 3 listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. W. (dalej: "skarżący") złożył wniosek o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w trybie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 319, ze zm) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". W decyzji z dnia 24 sierpnia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ww. ustawy, wskazał, że wnioskodawca dołączył do wniosku kserokopię akt z teczki personalnej TW "[...]" prowadzonej w Wojskową Służbę Wewnętrzną, z których wynika, że został pozyskany przez WSW do współpracy jako organizator NSZZ "Solidarność" w zakładzie pracy, a następnie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej w zakładzie pracy. Wnioskodawca podjął współpracę dobrowolnie, przekazywane przez niego informacje zostały ocenione jako wiarygodne i obiektywne, zaś stosunek do współpracy i WSW jako pozytywny. Strona nie spełnia więc przesłanek potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych określonej w art. 4 ustawy o działaczach opozycji ze względu na rejestrację jako TW, założenie teczki osobowej i personalnej oraz podpisanie deklaracji współpracy z WSW. Wnioskodawca przedłożył decyzję Prezesa IPN, z której wynika, że nie spełnia przesłanek z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W decyzji utrzymującej decyzję własną organ ograniczył się do przywołania mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o działaczach opozycji i wskazania, że Prezes IPN decyzją nr [...] odmówił potwierdzenia, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu organ prawidłowo uznał, że skarżącemu nie przysługuje statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Rozstrzygające znaczenie ma tu okoliczność, że jak wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...], skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 5 ust. 1 tej ustawy, brak potwierdzenia przez Prezesa IPN, że strona spełnia warunki, o których mowa w art. 4, wyklucza możliwość potwierdzenia przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, że wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. [...], Sąd Okręgowy w K., na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, zasądził na rzecz skarżącego zadośćuczynienie od Skarbu Państwa. Sąd Okręgowy orzekał tam na podstawie innej ustawy i nie stosował przepisów ustawy o działaczach opozycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie został spełniony przez skarżącego wymóg legitymowania się stwierdzeniem przez Prezesa IPN, że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Zaistniała więc negatywna przesłanka formalna potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, o której mowa w tym przepisie. Konsekwencją zaistnienia tej przesłanki jest brak możliwości potwierdzenia wnioskowanego statusu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej potwierdzenia skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego winna skutkować ustaleniem, że z uwagi na brak umyślności po stronie skarżącego nie można wywodzić wniosku o świadomej i zamierzonej współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa; 2) art. 3a ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa Państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (tekst jedn. Dz.U.2020, poz. 2141), poprzez błędne przyjęcie (chodź nie wprost), że skarżący wyczerpał znamiona tajnej, świadomej i rzeczywistej współpracy, pomimo braku analizy materiałów dowodowych pod tych kątem i opieranie się jedynie na dowodach pośrednich (pominięcie w trakcie wydawania decyzji przez organ administracyjny faktu powszechnie znanego, iż nie w każdym przypadku podpisania deklaracji o współpracy, współpraca ta faktycznie miała miejsce), II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niedokonanie przez Sąd kontroli decyzji podjętych przez organ administracji pod względem ich zgodności z prawem, które to decyzje w sposób rażący naruszyły zasadę zaufania do organów administracji przez zakwestionowanie uprawnienia skarżącego do uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, podczas gdy to Sąd powinien dążyć do szczegółowego wyjaśnienia sprawy, a nie przerzucać na skarżącego obowiązek wskazania, jakie faktycznie zostały przeprowadzone przez organ administracji błędy i obciążać skarżącego nadmierną aktywnością w odtworzeniu stanu faktycznego, bowiem strona skarżąca wykazała w dostateczny sposób swoje racje oraz błędy organu administracji w sprawie; 2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o działaczach opozycji poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie został spełniony przez skarżącego wymóg legitymowania się stwierdzeniem przez Prezesa IPN, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, w sytuacji gdy w sprawie doszło do pominięcia w trakcie wydawania decyzji przez organ administracyjny interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, a także celu postępowania administracyjnego w postaci zasady budzenia zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, 3) art. 7, art. 8, art. 9, art, 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez utrzymanie przez Sąd decyzji w mocy mimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym rozstrzygnięciem sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje, według norm przepisanych; ewentualnie, z daleko idącej ostrożności i na podstawie art. 188 P.p.s.a, skarżący kasacyjnie wniósł o: 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania na rzecz skarżącego jak w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Po pierwsze przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. odnosi się do ewentualnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w skardze kasacyjnej zarzut ten powiązano z przepisami K.p.a. regulującymi postępowanie przed organem administracji. Po drugie zaś podstawą prawną wydania zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna w taki wypadku postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (nie procesowego jak ma to miejsce w skardze kasacyjnej), które w jej ocenie, w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Podobnie stawiając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania strona winna wskazać na naruszenie art. 151 P.p.s.a., ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu oczywiście z naruszeniem określonych przepisów tego rodzaju. Dalej wskazać należy, że naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., gdyż go nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. i jedynie ten przepis winien zasadniczo stanowić podstawę zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu pierwszej instancji oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji wskazano natomiast tryb uzyskania decyzji o przyznaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Z treści art. 5 ust. 3 ustawy jednoznacznie wynika, że do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3, oraz 2) decyzję administracyjną Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, albo dokument potwierdzający nadanie Krzyża Wolności i Solidarności. Oznacza to, że jednym z warunków, jakie musi spełnić wnioskodawca, jest dołączenie decyzji Prezesa IPN, że wnioskodawca nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Brak decyzji względnie dokumentu potwierdzającego nadanie Krzyża Wolności i Solidarności, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarżący, po zawieszeniu postępowania postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 23 stycznia 2019 r., nadesłał decyzję Prezesa IPN z dnia 11 grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia, że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy. Decyzja ta stała się ostateczna, co uzasadniało wydanie przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Skoro więc skarżący nie przedstawił decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, natomiast przedłożył decyzję o niespełnieniu warunków, o których mowa w tym przepisie, to organ administracji miał obowiązek wydania decyzji odmownej w przedmiocie potwierdzenia skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Podkreślić w tym miejscu należy, że powszechne rozumienie represji politycznych jest znacznie szersze niż przyjmowane przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, który to przepis wymienia enumeratywnie okoliczności, jakie muszą zachodzić wobec osoby, by przyznać jej status represjonowanego. Poczucie osobistej krzywdy, doznanej traumy, cierpienia, utrudnień życiowych w tamtym czasie nie zostały uznane przez ustawodawcę za przesłankę umożliwiającą uzyskanie przedmiotowego statusu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów wskazać należy, że intencją ustawodawcy, ustanawiającego kryteria z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, było uniemożliwienie nabycia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej z powodów politycznych osobom, które współdziałały z organami bezpieczeństwa poprzez przekazywanie tym organom informacji, czy też pomaganie w ich zdobywaniu. Na potrzeby ustawy o działaczach opozycji przyjęto w tym celu bardzo uproszczone, formalne kryterium ustalania, czy tego rodzaju naganne współdziałanie miało w danym przypadku miejsce, czy też nie, koncentrujące się wyłącznie na wnioskach wynikających z dokumentacji zgromadzonej w zasobach archiwalnych IPN. Konsekwencją powyższego było dopuszczenie przez ustawę wyłącznie uproszczonego postępowania dowodowego, ograniczonego do kwerendy archiwum IPN. Wprowadzając do porządku prawnego art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ustawodawca kierował się potrzebą znalezienia łatwego w stosowaniu, a tym samym dostatecznie sformalizowanego kryterium, umożliwiającego weryfikowanie wnioskodawców pod kątem tego, czy w przeszłości działali na rzecz organów bezpieczeństwa. Ustawodawca nie upoważnił natomiast Prezesa IPN do badania na potrzeby postępowania prowadzonego w przedmiocie określonym w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, czy doszło do współpracy w rozumieniu art. 3a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów, tj. tzw. "ustawy lustracyjnej", które to badanie jest z punktu widzenia zainteresowanej osoby ukształtowane korzystniej, albowiem wykracza poza analizę dokumentacji IPN. Tak więc badanie, czy osoba faktycznie była tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu ww. przepisu odbywa się w postępowaniu lustracyjnym, a nie w postępowaniu dotyczącym potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.