II OSK 66/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 441/22 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 maja 2022 r. znak: IR-IV.7721.411.2021.2 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., II SA/Po 441/22 oddalił skargę R.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 9 maja 2022 r., nr IR-IV.7721.411.2021.2, którą wskazany organ, po rozpatrzeniu odwołania R.M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 4 marca 2022 r., nr 9/2022 odmawiającej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno–budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], ark. [...] obręb [...] przy ul. [...] w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną art. 35 ust. 1 p.b. i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. R.M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów i w rezultacie ich błędne zastosowanie poprzez uznanie, że Wojewoda Wielkopolski na mocy zaskarżonej decyzji z 9 maja 2022 r. słusznie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 marca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w następstwie uznania, iż projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 6 listopada 2012 r., dalej: m.p.z.p.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z: a) przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., w tym m. in. art. 2 pkt 14 oraz art. 14 ust. 8; b) przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej: u.g.n., w tym m. in. art. 93 ust. 3; c) przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: u.d.p., w tym m. in. art. 29 ust. 1 - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów skutkujące dowolną interpretacją relacji aktów prawa miejscowego do norm powszechnie obowiązujących, a także definicji dostępu do drogi publicznej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisów i uznanie, że organ II instancji słusznie odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na wniosek skarżącego kasacyjnie z 14 lutego 2021 r., złożony na podstawie art. 89 § 1 i 2 k.p.a., tym samym uznanie, iż organ odwoławczy nie naruszył zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej i zasady pewności prawa (zasady uprawnionych oczekiwań); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i nast. k.p.a. polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisu i uznanie, że organ II instancji słusznie odstąpił od zasady wyrażonej w § 1 ww. przepisu prawnego, czego skutkiem było pozbawienie strony skarżącej kasacyjnie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz możliwości udowodnienia swoich twierdzeń i złożenia wyjaśnień m.in. w zakresie nieuwzględnienia przez organ II instancji wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy w myśl przepisów art. 89 i nast. k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów i w rezultacie przyjęcie, że organ II instancji właściwie ocenił za zasadne postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 9 listopada 2021 r. wzywające do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji złożonej przez skarżącego kasacyjnie, które to postanowienie jako sprzeczne oraz niespójne z regulacją zawartą w przepisach u.p.z.p. wpłynęło na niemożność usunięcia materialnoprawnych braków wniosku - błędną wykładnię przepisów i w rezultacie przyjęcie, że organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i słusznie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podczas gdy organy obu instancji procedowały w oderwaniu od okoliczności faktyczno-prawnych, bez oparcia w przepisach prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 16 lutego 2024 r. skarżący poinformował o zwróceniu się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o dokonanie interpretacji treści § 8 pkt 4 m.p.z.p., załączając swoje wystąpienie skierowane do ww. organu. W piśmie z 5 grudnia 2022 r. uczestnicy postępowania – A.R. i M.R. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Tę ocenę należy równocześnie objąć wyjaśnieniem, że Naczelny Sąd Administracyjny był władny zbadać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, przez co Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich korygować, bądź uściślać. Wymóg wskazania, któremu konkretnemu przepisowi wojewódzki sąd administracyjny uchybił wraz z określeniem, w czym tkwi popełniony przez sąd błąd, uniemożliwia przypisanie sądowi naruszenia "przepisów" u.p.z.p., u.g.n. i u.d.p., gdy konstrukcja zarzutu, operująca wyrażeniem przyimkowym "w tym m.in.", ogranicza się wyłącznie do poddania analizie jednego lub jedynie kilku przepisów aktu prawnego wskazanego jako naruszony. Analogicznie ocenić trzeba sposób konkretyzacji zarzutu kasacyjnego polegający na określeniu przez stronę skarżącą, że naruszeniu przez sąd podlegał przepis wskazany w skardze kasacyjnej i "nast.". Zapisane w formie skrótu słowo "następne" z reguły służy odwołaniu się do tych elementów zbioru, które następują po innych w przyjętej kolejności, co w przypadku przepisów aktu normatywnego skutkuje określeniem zakresu zaskarżenia w sposób uniemożliwiający prawidłowe wyznaczenie jego faktycznego przedmiotu. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 9 maja 2022 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji skutkujące odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno–budowlanego oraz udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Przyczyną odmownego rozpatrzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wniosku skarżącego było stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] w P. jest niezgodne z m.p.z.p., albowiem obsługa komunikacyjna projektowanej zabudowy nie będzie odbywać się poprzez dopuszczoną w planie drogę wewnętrzną, co jest wymogiem wynikającym z § 8 pkt 4 m.p.z.p. Sąd I instancji wniosek wskazujący na niespełnienie w sprawie przesłanki wymienionej w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. zaaprobował i tenże pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie cechuje się wadliwością, albowiem ocenie prawnej zamieszczonej w zaskarżonym wyroku potwierdzającej prawidłowość działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie można przypisać naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. Organy administracji publicznej, realizując zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie to wymaganie zostało zrealizowane, albowiem Prezydent Miasta [...], co potwierdził organ odwoławczy, zgromadził wystarczający materiał dowodowy i poddał go prawidłowej ocenie w zakresie wymaganym do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wniosek skarżącego z 5 lipca 2021 r. zainicjował postępowanie, w którym organy administracji architektoniczno-budowlanej miały obowiązek m.in. zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki (terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), a w razie stwierdzenia, że taka zgodność zachodzi i przedstawiona przez inwestora dokumentacja spełnia pozostałe wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozostając zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego, może w swojej treści posługiwać się nakazami i zakazami mającymi na płaszczyźnie określenia zasad zagospodarowania terenu charakter normatywny, a zatem może pozostawać źródłem obowiązków prawnych dla adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych. W tym kontekście wymaga zauważenia, że w złożonej skardze kasacyjnej jej autor zakresem sformułowanych podstaw kasacyjnych jakkolwiek objął naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., to nie objął równocześnie podstawą zarzutu § 8 pkt 4 m.p.z.p., łącząc uchybienie, którego dopuścił się Sąd I instancji, z dokonaniem błędnej wykładni ww. przepisu. Oznacza to, że przypisane w sprawie temu przepisowi znaczenie wykluczające dopuszczalność lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem 1MN, na którym znajduje się działka nr ew. [...], nowej zabudowy mieszkaniowej, jeżeli jej obsługa komunikacyjna nie będzie odbywać się drogami wewnętrznymi 1KDWxs i 1KDW, co ma w założeniu wykluczać utrzymywanie, jak i tworzenie nowych ciągów komunikacyjnych nieprzebiegających tymi drogami, musi być traktowane jako niesporne. Z art. 35 ust. 4 p.b. wynika, że jeżeli projekt zagospodarowania działki (terenu) lub projekt architektoniczno-budowlany są niezgodne z uregulowaniami miejscowego planu, a taki stan, zdaniem Sądu I instancji, zachodził w kontrolowanym postępowaniu, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją z 9 maja 2022 r., to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Odwołanie się przez skarżącego w zarzutach kasacyjnych do art. 2 pkt 14 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p., art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz art. 29 ust. 1 u.d.p. i traktowanie powyższych przepisów jako naruszonych przez Sąd I instancji przez ich błędną wykładnię i zastosowanie nie może prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Naruszenie ww. regulacji, zdaniem skarżącego, należy łączyć z wadliwym rozważeniem relacji aktów prawa miejscowego do norm powszechnie obowiązujących. W odniesieniu do tejże oceny wyjaśnić należy, że argumentacja opierająca się na tezie, iż m.p.z.p. w części, w jakiej skarżący uznaje go za niezgodny z przepisami obowiązującego prawa, pozostaje nieważny, może uzasadniać wniesienie w odrębnym postępowaniu skargi na tenże akt. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły w toku kontrolowanego postępowania pominąć ustaleń m.p.z.p., jeżeli we właściwej procedurze nie doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., II OSK 1331/19; wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3096/18; wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., II OSK 2667/18; wyrok NSA z 26 marca 2021 r., II OSK 1618/18; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2517/20; wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., II OSK 2107/20; wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 729/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2037/19) przyjmuje się, że sąd administracyjny, co do zasady, nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez podmiot, którego prawa zostały naruszone, wynika z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Powyższe oznacza, że akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność związana z tym, iż Rada Miasta P., zdaniem skarżącego, miała przekroczyć granice przysługującego jej władztwa planistycznego, uchwalając plan miejscowy zawierający wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z prawem zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej działek położonych na terenie oznaczonym symbolem 1MN, powinna wiązać się z podjęciem przez właściciela nieruchomości działania procesowego odpowiadającego charakterowi stwierdzonego naruszenia prawa. Niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zapewnić inwestorowi czynny udział w postępowaniu, a także podejmować w toku rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę takie działania, które nie naruszają zasady zaufania inwestora do władzy publicznej. Przejawem realizacji tejże zasady jest przyjęcie, że odmowa zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (terenu) i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę nie powinna nastąpić bez prawidłowego wezwania inwestora do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. Dopiero wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 p.b. pozwala stwierdzonym wadliwościom dokumentacji projektowej w przypadku ich skutecznego niewyeliminowania przypisać doniosłość oddziałującą na sytuację prawną inwestora. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 9 listopada 2021 r. zobowiązał skarżącego do doprowadzenia złożonego projektu zagospodarowania działki do zgodności z § 8 pkt 4 m.p.z.p. poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną dopuszczoną w m.p.z.p., co w sytuacji "obstawania" przy stronę - jak ujął to Sąd I instancji - przy rozwiązaniu przewidującym dojście i dojazd do działki nr ew. [...] przez działki nr ew. [...], umożliwiało organowi wydanie decyzji odmownej, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Nie stanowiło naruszenia zasady zaufania i zasady pewności prawa odstąpienie w sprawie przez organ od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wymaga przypomnienia, że rozprawę administracyjną organ przeprowadza w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (art. 89 § 1 k.p.a.), ewentualnie, gdy można przyjąć, że w sprawie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.). Jak się wskazuje w piśmiennictwie, rozprawa administracyjna umożliwia koncentrację w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania, którzy ustnie i bezpośrednio przed organem administracji dokonują określonych czynności procesowych, właściwych na tym etapie postępowania (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 103). Ocena przypisanego przez skarżącego organowi naruszenia art. 89 § 1-2 k.p.a. nie mogła nie mieć na uwadze tego, że wystąpienie przez stronę o przeprowadzenie rozprawy nie determinuje decyzji procesowej, jaką powinien względem wniosku strony zająć organ prowadzący postępowanie. W postanowieniu z 2 marca 2022 r., nr UA-VI.6740.1230.2021 odmawiającym przeprowadzenia rozprawy Prezydent Miasta P. tejże okoliczności nadał właściwe znaczenie. W kontekście wskazanych w k.p.a. funkcji rozprawy administracyjnej nie budzi jakichkolwiek wątpliwości trafność stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym w kontrolowanej sprawie nie można było mówić o wystąpieniu którejkolwiek z przywołanych wyżej przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku strony. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.