II OSK 816/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji T. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 267/20 w sprawie ze skargi Fundacji T. w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 grudnia 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.410.2019.MW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 267/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r. poz. 2067 ze zm.; zwanej dalej: u.o.z.o.z.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2019 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 i 4 u.o.z.o.z. dotyczącą przekazania w depozyt transportera opancerzonego [...] z 1943 r. wydobytego z rzeki P., powiat B., będącego własnością Skarbu Państwa muzeum rejestrowego - Muzeum Zabytków Techniki Wojskowej z siedzibą w W. W skardze kasacyjnej Fundacja A. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 u.o.z.o.z. mające polegać na błędnej wykładni przepisów art. 35 ust. 3 u.o.z.o.z. mające polegać na jego niewłaściwym zastosowaniu. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o nieważności zaskarżonej decyzji Ministra, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Fundacji Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 u.o.z.o.z. przyjmując, że przekazany w depozyt niemiecki transporter opancerzony [...] z 1943 r. wydobyty z rzeki P. w 1996 r. jest zabytkiem archeologicznym i jako taki mógł być przekazany w depozyt prywatnemu Muzeum Zabytków Techniki Wojskowej w W.. Kwestię rozumienia, czym jest zabytek archeologiczny w aspekcie prawnym należy rozpatrzyć biorąc pod uwagę jego definicję zawartą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz obowiązującą w Polsce Europejską Konwencję o ochronie dziedzictwa archeologicznego (Dz.U. z 1996 r. Nr 120 poz. 564). Zgodnie z art. 2 wspomnianej wyżej konwencji należy uznać za przedmiot dziedzictwa archeologicznego wszelkie pozostałości, obiekty i jakiekolwiek inne ślady ludzkości z minionych epok: I) których zachowanie i analiza pomogą prześledzić historię ludzkości i jej stosunek do środowiska naturalnego, II) dla których wykopaliska i odkrycia oraz inne metody badań nad dziejami ludzkości i jej środowiskiem są podstawowym źródłem informacji i III) które są usytuowane w jakimkolwiek miejscu podlegającym jurysdykcji stron. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 u.o.z.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek archeologiczny to zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem. Zabytek archeologiczny jest zatem kwalifikowaną formą zabytku. Polska ustawa nie posługuje się terminem "dziedzictwo archeologiczne", natomiast wprowadza definicję zabytku archeologicznego, co można uznać za pojęcie prawie tożsame z dziedzictwem archeologicznym. Mając na uwadze niesprzeczność Konwencji i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami można wyinterpretować, że zabytek archeologiczny jest również obiektem z minionej epoki, który został znaleziony, odkryty przy pomocy metod właściwych dla archeologii. W art. 6 u.o.z.o.z. wymienione są przykładowo zabytki ruchome, nieruchome i archeologiczne podlegające ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. W art. 6 ust. 1 pkt 2c wymienione są militaria, a w pkt 2d zabytki ruchome będące wytworem techniki a zwłaszcza urządzenia, środki transportu oraz maszyny i narzędzia świadczące o kulturze materialnej, charakterystyczne dla dawnych i nowych form gospodarki, dokumentujące poziom nauki i rozwoju cywilizacyjnego. Transporter opancerzony z 1943 r. doskonale wpisuje się w te przykłady. Można go zaliczyć do militariów i jest niewątpliwie wytworem techniki, środkiem transportu świadczącym o kulturze materialnej Niemiec w okresie II wojny światowej, dokumentującym rozwój cywilizacyjny hitlerowskich Niemiec. W art. 6 ust. 1 pkt 3d jest wymieniony zabytek archeologiczny będący reliktem działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej. Gdyby przyjąć, że transporter opancerzony z 1943 r. jest zabytkiem archeologicznym, to oznaczałoby, że jest on reliktem działalności gospodarczej z okresu II wojny światowej. Przez słowo "relikt" rozumiemy rzecz z innej, minionej epoki. tj. fragmentu dziejów zamkniętego w określonych ramach czasowych. Już nie wchodząc w głębsze rozważania historyczne dotyczące periodyzacji dziejów można przyjąć, że okres II wojny światowej to nie jest miniona epoka. Jeszcze żyją ludzie, którzy ją pamiętają. Jest całkiem możliwe, że żyją ludzie, którzy naocznie widzieli ten transporter opancerzony przed jego zatonięciem, a następnie widzieli go w momencie jego wydobycia w 1996 r. Już dokonując analizy przepisów ogólnych u.o.z.o.z. można wywnioskować, że transporter opancerzony z 1943 r. nie mógł być zabytkiem archeologicznym. Oczywistość naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 da się ustalić przez fakt, że transporter opancerzony nie był zabytkiem archeologicznym, a zatem przepis ten odnoszący się do przekazania w depozyt zabytku archeologicznego nie mógł mieć zastosowania. Analizowana definicja zabytku archeologicznego w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 3c , art. 6 ust. 2 pkt 3d i art. 6 ust. 3 pkt 3d u.o.z.o.z. bez stosowania złożonych reguł interpretacyjnych doprowadzi do wniosku, że transporter opancerzony nie jest zabytkiem archeologicznym, ale jest zabytkiem ruchomym niearcheologicznym. Przyjęcie błędnej interpretacji przepisów spowodowało sytuację, w której zabytek ruchomy potraktowany jako zabytek archeologiczny został przekazany w depozyt do muzeum prywatnego. Gdyby był uznany za zabytek ruchomy, to zgodnie z art. 24 ustawy o rzeczach znalezionych powinien zostać oddany na przechowanie właściwemu ze względu na rodzaj rzeczy znalezionej muzeum państwowemu albo samorządowemu. Podjęcie wadliwej decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i podtrzymanie jej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd I instancji bezkrytycznie za organem administracji przyjął, że transporter opancerzony został wydobyty w sposób określony w art. 36 ust. 1 pkt 12 u.o.z.o.z., tj, w wyniku poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. W rzeczywistości transporter został wydobyty z rzeki w rezultacie poszukiwania złomu i wydobycia złomu w ramach oczyszczania rzeki. Z definicji zabytku archeologicznego wynika, że zabytek archeologiczny ruchomy powinien być wytworem działalności człowieka znajdującym się w nawarstwieniach kulturowych. Z zaskarżonej decyzji i poglądu akceptowanego przez Sąd I instancji, wynika, że transporter opancerzony pozostawał w nawarstwieniach kulturowych. Organ wydający decyzję wskazał ogólnie w uzasadnieniu obecność nawarstwień kulturowych, bo bez tego nie można przedmiotu określić jako zabytek archeologiczny. Jednak nie ma tam informacji, o jakich nawarstwieniach kulturowych można mówić w przypadku pojazdu z czasu II wojny światowej, który zalegał na dnie rzeki przez 51 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Fundacja kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, iż Minister prawidłowo orzekł o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2015 r. nr [...] przekazującej transporter opancerzony [...] z 1943 r. w depozyt Muzeum Zabytków Techniki Wojskowej z siedzibą w W. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 u.o.z.o.z. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.o.z.o.z. miejsce przechowywania zabytków archeologicznych odkrytych, przypadkowo znalezionych albo pozyskanych w wyniku badań archeologicznych bądź poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12, określa wojewódzki konserwator zabytków, przekazując je, w drodze decyzji, w depozyt muzeum lub innej jednostce organizacyjnej, za jej zgodą. Skarżąca kasacyjnie stara się wykazać, iż organy błędnie uznały sporny transporter za zabytek archeologiczny, co stanowić miałoby rażące naruszenie art. 35 ust. 3 u.o.z.o.z. i stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2015 r. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. Postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 488/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W skardze kasacyjnej Fundacja stara się wykazać, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2015 r. stanowić miało błędne zrozumienia pojęcia zabytku archeologicznego. Zgodnie z art. 3 pkt 4 u.o.z.o.z. zabytkiem archeologicznym jest zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zabytek archeologiczny będący kwalifikowaną formą zabytku, spełniać musi jednocześnie kryteria wskazane w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. (tak też Naczelny Sądy Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r. II OSK 193/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten przewiduje z kolei, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skarżąca kasacyjnie starając się wykazać, iż w sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, dokonała wykładni wskazanych powyżej pojęć i w konsekwencji wskazała, że pojazd opancerzony z okresu II Wojny Światowej nie stanowi świadectwa minionej epoki, a ponadto organ nie wykazał o jakich nawarstwieniach kulturowych można mówić w przypadku przedmiotowego pojazdu. Argumentacja tego typu jednoznacznie wykracza jednak poza ramy postępowania nieważnościowego, a nawet ewentualnie naruszenie wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów, nie mogłoby zostać uznane za rażące. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji Fundacja nie dostrzega, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu zastąpienia postępowania zwykłego i ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana. Wykazywana przez skarżącą kasacyjnie błędna kwalifikacja spornego transportera opancerzonego, jako zabytku archeologicznego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być rozpatrywana w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wskazane przez Fundację przepisy nie są jednoznaczne, wymagają procesu wykładni, a przez to ewentualne ich naruszenie ma może mieć charakteru oczywistego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.