VII SA/Wa 2591/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Mirosław Montowski, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki, Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2022 r. nr 432/OPON/2022 w przedmiocie udostępnienia do wglądu akt oddala skargę UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) postanowieniem z 14 października 2022 r., w oparciu o art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2022 r. odmawiające udostępnienia do wglądu akt dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty śmietnikowej zaprojektowanej na działce nr ew. [...] położonej w M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda uwzględnił, że pismem z 7 sierpnia 2022 r. A. B. wniosła o udostępnienie do wglądu akt przedmiotowego postępowania. Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. odmówił udostępnienia do wglądu akt sprawy dotyczącej prowadzonego postępowania administracyjnego, z uwagi na brak przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. B. wskazując, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. R. w M. oraz właścicielką w udziale wynoszącym [...] lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość Hali Garażowej nr [...]. Wojewoda Mazowiecki zgodził się z organem I instancji, że wnioskodawczyni nie przysługuje uprawnienie do uzyskania wglądu w akta sprawy budowy wiaty śmietnikowej zaprojektowanej na działce nr ew. [...] w M. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, iż prawo to przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewoda zaznaczył, że dla nieruchomości w której skarżąca posiada prawo do lokalu nr [...], ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jeśli lokali wyodrębnionych jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes, wynikający najczęściej z wpływu zawartego w decyzji nakazu na konkretny lokal mieszkalny będący jego własnością. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, A. B. nie wykazała, w jaki sposób planowana inwestycja wpływa negatywnie na sposób użytkowania przez nią własnego lokalu. Nie posiada zatem przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] w sprawie budowy wiaty śmietnikowej zaprojektowanej na działce nr ew. [...] położonej w M.. W ocenie organu, również przywołany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który ma charakter ogólny, nie daje wystarczającej podstawy do negowania zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Zarzut taki pozostaje słuszny jedynie wtedy, gdy naruszone zostaną w tym względzie przez planowaną inwestycję konkretne normy prawa materialnego, przy czym to na podnoszącym taki argument spoczywa wymóg wskazania takiej normy. W sytuacji więc gdy wnioskodawca poza przytoczeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie wskazał na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego mocą którego zostałby naruszony przez planowaną inwestycję podlegający ochronie jego interes prawny, za uprawniony przyjąć należało wniosek o niemożności przyznania mu prawa do skorzystania z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wojewoda podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 14 października 2022 r. zostało zaskarżone przez A. B. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosiła o uchylenie tego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając mu naruszenie art. 134 w zw. z art. 40 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. Powołując się na znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie jej interesu wskazywała, że wydanie decyzji pozwalającej na budowę wiaty śmietnikowej na działce nr [...] ma wpływ na jej sytuację prawną przez możliwe pozbawienie - w wyniku wydania pozwolenia na budowę - prawa do korzystania z przysługującej jej na mocy art. 285 § 1 k.c. służebności gruntowej, która została ustanowiona na rzecz nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podkreślała, że nie wie, czy w przedmiotowym postępowaniu wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie naruszy jej uprawnienia do korzystania z infrastruktury technicznej znajdującej się na nieruchomości nr [...] niezbędnej do całkowitego uzbrojenia działki nr [...], a w szczególności sieci kanalizacyjnej, a zabudowa działki nr [...] wiatą nie uniemożliwi lub utrudni wykonywania prawa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Nie może tego stwierdzić bez zapoznania się z wnioskiem inwestora i projektem budowlanym Możliwość ochrony służebności gruntowej w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie prawa materialnego administracyjnego nie może wykluczyć udziału właściciela nieruchomości władnącej, jako strony w niniejszym postępowaniu. Wywodziła również, że jej lokal mieszkalny nr [...] oknami "wychodzi" na dz. [...] i sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną wiatą śmietnikową, co oznacza, że inwestycja ta będzie miała bezpośredni wpływ na prawa skarżącej oraz będzie ingerować w wykonywane prawa własności do tego lokalu. Nie jest prawdą stwierdzenie Wojewody, że interes prawny członka wspólnoty - właściciela lokalu musi być zindywidualizowany, a więc nie tożsamy z interesem Wspólnoty. Wyraziła przekonanie, że nie dość, iż wykazała, że jej lokal bezpośrednio znajduje się przy projektowanej wiacie, co dowodzi zindywidualizowanego interesu prawnego, to uogólnienie zaprezentowane przez Wojewodę, jakoby interes skarżącej musiał być inny niż interes Wspólnoty, prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, że właściciel lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość będzie pozbawiony ochrony prawnej w każdym przypadku, w którym Wspólnota Mieszkaniowa nie uzna za stosowne uczestniczyć czynnie w danym postępowaniu i podnosić zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Starostę [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Na wstępie wypada zaznaczyć, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, rozumianej jako jawność wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 (por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 268). Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Ani art. 73 i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 Kodeksu cywilnego) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym". Kontrola legalności sprawowana przez sąd w takich sprawach wiąże się zatem z dokonaniem oceny dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie była do tej pory uznana za stronę w postępowaniu "głównym", nie mogła zatem korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. Organy prawidłowo zatem – w reakcji na wniosek o umożliwienie przeglądania akt – wydały postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że rozważania organów związane z interesem prawnym członka wspólnoty mieszkaniowej uzasadniającego udział w postępowaniu głównym pozostawały zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy incydentalnej, jakim jest dostęp do akt sprawy. Nie może zatem świadczyć o trafności podniesionych w skardze zarzutów odwołanie się do wyroku tut. Sądu z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/12. Wyrok ten bowiem odnosił się do przymiotu strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie zaś uprawnienia do dostępu do akt sprawy rozstrzyganej w trybie administracyjnym. Poprzestając jednakże z woli skarżącej na tym wątku zauważyć przyjdzie, że w kontroli instancyjnej przywołanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt. II OSK 2811/12, zaznaczył, że nie można w sposób generalny przesądzić, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe związane z nieruchomością inwestora stają się automatycznie stroną postępowania o pozwolenie na budowę. W piśmiennictwie wskazano, że należałoby raczej w każdym przypadku zbadać, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby, a jeżeli tak, to dopiero wówczas można ją uznać za stronę. Zależeć to będzie od okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, s. 333). Na tym tle istotnym pozostaje, że – jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy - w dniu 27 czerwca 2022 r. wydana została decyzja Wojewody Mazowieckiego uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wiaty śmietnikowej na działce nr ewid. [...] w M. W decyzji tej Wojewoda, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wśród dostrzeżonych uchybień wskazał na brak wykazania zgodności projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W projekcie budowlanym nie zawarto przy tym informacji, w oparciu o jakie przepisy prawa dokonano określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Dopiero zatem w tym trybie i na tym etapie organ władny będzie ustalić krąg stron postępowania, którym przysługiwać będą również uprawnienia do wglądu do akt prowadzonego postępowania. Nie jest zatem wykluczone, że z uprawnienia tego skarżąca będzie mogła skorzystać po ponownym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji. Konkludując, skoro w dacie wydania kontrolowanego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 14 października 2022 r. skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez organy z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wiaty śmietnikowej na działce ewid. nr [...] w M., to tym samym nie przysługiwało jej prawo do wglądu do akt. Organy prawidłowo zatem – w reakcji na wniosek o umożliwienie przeglądania akt – wydały postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd zaznacza, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie czyni – ściśle biorąc, nie kontroluje – ich również Sąd w sprawie ze skargi na postanowienie z art. 74 § 2 k.p.a. Brak zatem podstaw do odniesienia się na tym etapie postępowania do argumentów skargi zmierzających do wykazania, że skarżąca posiada indywidualny interes prawny w postępowaniu "głównym". Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.