II SA/Ke 440/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 31 stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta [...]zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...]o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na warsztat dla potrzeb napraw i serwisowania pojazdów samochodowych z częścią socjalno-biurową i magazynową wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej oraz montaż kontenera biurowego, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 77, obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji ustalającej na rzecz A. K.warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W zażaleniu na ww. postanowienie A. K. podniósł, że inwestycja będzie realizowana na części działki oznaczonej nr ewid. 77, stanowiącej wyłącznie grunty rolne na glebach niższej klasy bonitacyjnej – IV. Natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy użytków rolnych klasy III, które nie są objęte wnioskiem. Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 3 lutego 2022 r. ww. działka nr 77 jest gruntem klasy Br-RIVa- 0,2600 ha, RIIIa- 0,4800 ha, R Illb- 0,1100 ha, RIVa- 0,800 ha. Tym samym działka przeznaczona pod planowaną inwestycję stanowi grunt rolny, a zatem przed wydaniem decyzji Burmistrz powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). SKO podzieliło stanowisko Starosty [...]ego, który w pierwszej kolejności zakwestionował wskazaną we wniosku inwestora okoliczność, że planowana inwestycja przeznaczona jest do realizacji na części działki nr 77, na użytku rolnym klasy Br-RIVa – jako że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całości działki objętej wnioskiem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych regułą bowiem jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, nie zaś fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo przeanalizował planowane przedsięwzięcie w zakresie spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na warsztat dla potrzeb napraw i serwisowania pojazdów samochodowych, wiązałaby się przeznaczeniem gruntów klasy III na działalność niezwiązaną z działalnością rolniczą. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, że w art. 4 pkt 29 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie zwartej zabudowy, pod którym rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonego postanowienia, przy ustalaniu zwartej zabudowy wzięto pod uwagę najbliższe położone względem działki nr 77 przeznaczonej pod inwestycję działki nr 76/2, 79/2, 64,63/2, 52/2, które są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Budynki te, znajdujące się na ww. działkach i wzięte do analizy zgodnie z art. 4 pkt 29 ustawy, nie stanowią budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej. Odległość między sąsiadującymi ze sobą budynkami na działce nr 76/2 i 79/2 przekracza 100 m i wynosi 210,30 m, pozostałe odległości są mniejsze niż 100 m. W związku z powyższym ww. budynki, wzięte do analizy, nie tworzą zwartej zabudowy, jako że odległość między sąsiadującymi budynkami na ww. działkach przekroczyła 100 m. Na działce nr 77 brak jest budynków mieszkalnych znajdujących się w zwartej zabudowie. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. W niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że budynki znajdujące się na ww. działkach nie tworzą zwartej zabudowy, brak jest możliwości wyznaczenia przez obwiednię obszaru zwartej zabudowy. Działka nr 77, w skład której wchodzi użytek rolny klasy RIIIa, R Illb, na której planowana jest rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego, jest niezabudowana budynkiem mieszkalnym i nie jest położona w zwartej zabudowie – w związku z czym brak jest możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy. W rezultacie przeznaczona pod inwestycję działka ewidencyjna nr 77 nie spełnia wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy – co powoduje, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt. 1 ustawy. Ponadto SKO wskazało na brak spełnienia wymogu z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy, gdyż użytki klasy RIlIa i RIllb na działce nr 77 położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej powiatowej nr 0170T, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 149/2, gdyż odległość ta wynosi od 73,70 m. Również kolejny warunek z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy nie został spełniony, ponieważ powierzchnia użytku rolnego klasy RIIIa i RIllb przekracza 0,50 ha. Użytek rolny klasy RIIIa ma powierzchnię 0,4800 h, a klasy RIllb ma powierzchnię 0,1100 ha – co stanowi łącznie 0,5900 ha. Natomiast został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy, gdyż użytek rolny klasy RIIIa i RIllb na działce nr 77 znajduje się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej nr 76/2 i wynosi 43 m. Reasumując SKO stwierdziło, że skoro na działce przewidzianej pod realizację inwestycji znajduje się użytek rolny klasy RIlIa i RIllb i nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a cyt. ustawy, to wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, którą uzyskuje się w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy). Działka nr 77 nie była również objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na opisane na wstępie postanowienie wniósł A. K., wskazując na naruszenie u.p.z.p., K.p.a. oraz ustawy i zarzucając organom obu instancji wykroczenie poza przypisane im kompetencje w przedmiocie orzekania w zakresie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest prawidłowy i wyczerpuje wszelkie przesłanki określone w przepisach, o czym świadczy jego procedowanie przez Burmistrza Miasta [...]i sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten zawierał określenie granic terenu objętego wnioskiem w załączniku graficznym, gdzie określono go jako część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 77. Z przepisów wynika, że nie zawsze granice terenu objętego wnioskiem i linie rozgraniczające teren inwestycji będą musiały pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działki. Często zdarza się, że teren inwestycji obejmuje kilka, a nawet kilkanaście działek ewidencyjnych, lub odwrotnie, teren inwestycji stanowi fragment działki. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, całkowicie niezrozumiałym, a wręcz zaskakującym, jest stawiany przez SKO zarzut, że taki wniosek stanowi obejście prawa. Stanowisko organu jest w tym zakresie bezpodstawne i nieuprawnione. Prawem inwestora jest bowiem wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze wskazaniem "granic terenu objętego wnioskiem", a nie ze wskazaniem działki ewidencyjnej. W świetle przepisów u.p.z.p. nie tylko możliwe, a przede wszystkim poprawne jest zgodnie z przepisami określenie granic terenu objętego wnioskiem jako część działki ewidencyjnej. Starosta [...] otrzymał projekt decyzji, gdzie konkretnie wskazany jest teren, do którego winien się odnieść, czy wymaga ochrony i zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy jedynie zmiany przeznaczenia gruntu klasy IV. W konsekwencji organ uzgadniający wykroczył poza swoje kompetencje, na co powinno zwrócić uwagę Kolegium, były to bowiem kwestie podnoszone w zażaleniu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podkreślając, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie SKO, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Konieczność dokonania takiego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami – wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który z kolei stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Organ uzgadniający w tym przypadku, tj. Starosta [...], a w ślad za nim SKO w [...], przyjęły, że ustalenie warunków zabudowy powinno się odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Organy odwołały się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że regułą jest, iż przez "teren inwestycji" należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty takich działek, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. W konsekwencji – przy przyjęciu takiego założenia – analiza przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy doprowadziła organy do wniosku, że w badanym przypadku wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co spowodowało odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy. Otóż należy zauważyć, że Starosta [...] wraz z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia otrzymał od organu prowadzącego postępowanie główne, tj. Burmistrza Miasta [...], projekt decyzji, w którym przyjęto, że ustalenie warunków zabudowy nastąpi na części działki ewid. nr 77. Ta część została dokładnie uwidoczniona jako "teren inwestycji" na załączniku graficznym do decyzji i – jak podkreśla skarżący – obejmuje wyłącznie grunty klasy IV. Zadaniem organu uzgadniającego było zatem zbadanie, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie w odniesieniu do tego terenu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko wyrażane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1867/20, wyrok WSA w Olsztynie z 1 lutego 2022 r., sygn. II SA/Ol 1019/21), zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku, zaś obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ ten nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zadaniem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy – o ile w ogóle chodzi o grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, w przypadku których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwego ministra – spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora takiej zgody, tj. przesłanki określone w art. 7 ust. 2a ustawy. Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanym przypadku zaś organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do, nota bene niejednolicie rozstrzyganego w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20), zagadnienia dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, jak podkreślił NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1867/20, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).