II SA/Gd 379/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2023 r., nr WOP.7721.173.2015.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego K.D. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 23 września 2014 r. P. D. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), że w maju 2014 r. K. D. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") wybudował, bez jego zgody, na części stanowiącej jego własność działek nr [..]-[..] (w J. przy ul. M.) domek drewniany przeznaczony pod wynajem. Zgłaszający wskazał, że pisemne wezwanie do zwolnienia jego działki pozostało bez odpowiedzi, co uniemożliwia mu korzystanie z jego własności. W dniu 4 listopada 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny nieruchomości stanowiącej działki nr [...]-[...], podczas których stwierdzono, że na działkach tych zrealizowano budynek (obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,0 m x 6,0 m). Wskazano, że budynek pełni funkcję gospodarczą - rekreacji indywidualnej, został zrealizowany bez stosownego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, zaś inwestorem jest K. D. Pismem z 9 lutego 2015 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...]-[...] położonej w J. przy ul. M. Postanowieniem z 18 lutego 2015 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J. przy ul. M. bez wymaganego skutecznego zgłoszenia oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, wymienionych w postanowieniu dokumentów. W odpowiedzi na ww. postanowienie K. D. poinformował, że nie wykonuje obecnie żadnych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie. Inwestor wskazał, że obiekt jest jego własnością, lecz nie jest formalnie właścicielem terenu, na którym został wzniesiony (aktualnie toczy się sprawa sądowa o zasiedzenie nieruchomości). Inwestor podkreślił, że obiekt ten istniał w tej lokalizacji zawsze, zaś on go jedynie wyremontował, żeby utrzymać go w dobrym stanie technicznym. Decyzją z 11 czerwca 2015 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną, bez wymaganego zgłoszenia, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w J. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 3 września 2015 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż przedmiotowy obiekt o wymiarach 4,0 m x 6,0 m pełni funkcję gospodarczą - rekreacji indywidualnej, jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, a zatem przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (stanowiące o wolno stojących parterowych budynkach gospodarczych, których budowa nie wymaga pozwolenia) nie mają do niego zastosowania, bowiem dotyczą budynków gospodarczych, czyli obiektów trwale związanych z gruntem. Skoro na budowę tego obiektu było wymagane pozwolenie na budowę to prawidłowa co do zasady procedura powinna polegać na zastosowaniu art. 48, a nie art. 49b Prawa budowlanego. PWINB podkreślił, że jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania ma wpływ na zastosowanie właściwej procedury (art. 48 bądź art. 49b Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji powinien zweryfikować numery działek, na których zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, gdyż ustalenia zawarte w protokole wskazują na lokalizację obiektu na działkach nr [...] i [...], natomiast w decyzji obiekt ten znajduje się na działkach nr [...] i [...]. Ponadto zobowiązano organ pierwszej instancji do jednoznacznego ustalenia adresata decyzji, gdyż zgodnie z księgą wieczystą obecnie właścicielem działek nr [...]-[...] jest P. D. W dniu 14 października 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny działki nr [...], która powstała w wyniku scalenia działek nr [...]-[...], podczas których stwierdzono, że na działce tej posadowiony jest budynek nietrwale związany z gruntem konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,0 m x 6,0 m, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, zrealizowany w 2014 r. bez stosownego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, zaś właścicielem działki jest P.D. W piśmie z 21 października 2015 r. Inwestor podniósł, że budynek będący przedmiotem wizji lokalnej jest budynkiem gospodarczym, a nie budynkiem rekreacji indywidualnej, służącym mu do różnych funkcji, ale najbardziej do funkcji gospodarczej. Wskazano, że budynek jest kotwiony punktowo, a więc jest związany z gruntem. Podano również, że budynek ten nie powstał w 2014 r., istniał tam od lat 80. ubiegłego wieku. Wcześniej pełnił funkcję wiaty, w której gromadzony był sprzęt rybacki. Budynek uległ zniszczeniu podczas sztormu, zagrażał bezpieczeństwu i po ustnym powiadomieniu Urzędu Miejskiego w Jastarni Inwestor wykonał jego naprawę polegającą na wyrzuceniu starych, zniszczonych elementów i zastąpieniu ich nowymi oraz nadaniu budynkowi nowej szaty graficznej, również parterowej, w tej samej lokalizacji i w tym samym obrysie. Postanowieniem z 20 listopada 2015 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej na terenie działki nr [...] położonej w J. przy ul. M. oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, wymienionych w postanowieniu dokumentów. Decyzją z 12 stycznia 2016 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] (powstałej po scaleniu działek nr [...]-[...]) położonej w J. przy ul. M. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że postanowieniem z 20 listopada 2015 r. nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia wymienionych w nim dokumentów, lecz Inwestor nie wykonał tego obowiązku. PINB wskazał następnie, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 14 października 2015 r. kontroli działki nr [...] jej właściciel – P.D. oświadczył, że obiekt został zrealizowany w 2014 r., zaś biorący udział w prowadzonej wizji lokalnej K. D. odmówił podpisania tego protokołu. Odnosząc się do twierdzeń Inwestora, że obiekt istniał już w jego dzieciństwie oraz że go remontował, organ pierwszej instancji ocenił, że informacje te nie są poparte materiałem dowodowym. Ponadto przeczy temu zarówno wygląd obiektu, jak również fakt udzielenia przez Inwestora w dniu 5 lutego 2015 r. pełnomocnictwa do występowania m.in. o decyzję o pozwoleniu na budowę. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu K. D. wskazał, że jest właścicielem spornego budynku od wielu lat, istniał on jeszcze za życia jego rodziców, remontował go i użytkował przez całe lata, co również akceptował jego brat P. D. Odwołujący wskazał, że fragment terenu z budynkiem umownie był jego, co potwierdzono w ustnej umowie użyczenia, zaś obecnie oczekuje w sądzie na rozwiązanie kwestii własności tego fragmentu działki nr [..] i [..], na której zlokalizowany jest sporny obiekt, gdyż brat wyparł się tego użyczenia. Inwestor wskazał, że po pomyślnym rozwiązaniu sprawy o zasiedzenie przystąpi do legalizacji budynku, w który włożył duże pieniądze, zaś przy remoncie nie zmienił jego lokalizacji. Postanowieniem z 24 listopada 2017 r. PWINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej: "k.p.a.", zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z 12 stycznia 2016 r. do czasu zakończenia toczących się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie postępowań o zasiedzenie nieruchomości (sygn. akt I Ns 1801/14) i wydanie nieruchomości (sygn. akt I C 1727/15). W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez P. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z 2 stycznia 2018 r. uchylił je w całości. Wyrokiem z 10 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 518/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. na postanowienie GINB z 2 stycznia 2018 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 530/19 oddalił skargę kasacyjną K.D. od tego wyroku. Decyzją z 24 lutego 2023 r. PWINB uchylił w całości decyzję PINB z 12 stycznia 2016 r. i nakazał Inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] położonej w J. przy ul. M. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że na działce nr [...] będącej własnością P.D. (powstałej po scaleniu działek nr [..]-[..]) K. D. zrealizował obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,0 m x 6,0 m, pełniący funkcję gospodarczo - rekreacyjną. Obiekt ten został zrealizowany bez stosownego pozwolenia na budowę i zgłoszenia. PWINB podał następnie, że 14 października 2015 r., z udziałem Inwestora i P. D., przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że na ww. działce posadowiony jest budynek nietrwale związany z gruntem konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,0 m x 6,0 m. Budynek pełni funkcję rekreacji indywidualnej i został - według P. D. - zrealizowany w 2014 r. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że budowa przedmiotowego obiektu nastąpiła w 2014 r. PWINB podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy (czyli do dnia 28 czerwca 2015 r.) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, obowiązującym w momencie budowy obiektu, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast budowa obiektów (budynków) rekreacji indywidualnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. PWINB podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż sporny obiekt o wymiarach 4,0 m x 6,0 m pełni funkcję gospodarczo-rekreacyjną indywidualnej, jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, zatem przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) nie mają do niego zastosowania, bowiem dotyczą budynków gospodarczych, czyli obiektów trwale związanych z gruntem. Również fakt istnienia obiektu powyżej 120 dni nie pozwala na zakwalifikowanie go, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, jako tymczasowego obiektu budowlanego wymagającego zgłoszenia. PWINB zaznaczył, że w świetle wyżej przytoczonych przepisów określenie w toku postępowania przez PINB funkcji przedmiotowego obiektu jako gospodarczego, czy też gospodarczo-rekreacyjnego nie ma wpływu na to postępowanie, gdyż w obu tych funkcjach obiekt ten wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że w obiekcie znajduje się aneks kuchenny, część wydzielona do spania oraz łazienka, co może wskazywać na funkcję rekreacyjną. Natomiast wszelkie uwagi Inwestora co do funkcji obiektu nie zmieniają faktu, że zastosowanie w niniejszym przypadku ma tryb z art. 48 Prawa budowlanego. PWINB podniósł, że z obowiązujących w dacie budowy przepisów Prawa budowlanego wynikało, iż na przedmiotowy obiekt pełniący funkcję gospodarczo-rekreacyjną jest wymagane pozwolenie na budowę, zaś brak pozwolenia na budowę uzasadniał wdrożenie procedury z art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego Sąd Rejonowy w Wejherowie postanowieniem z 26 lipca 2018 r. (sygn. akt I Ns 1801/14) stwierdził m.in., że K. D. i A. D. nabyli z dniem 1 stycznia 2014 r. współwłasność nieruchomości położonej w J. przy ul. M. [...] stanowiącą działkę nr [...] w udziałach po ½ części. W związku z tym PWINB poinformował Inwestora, że jeżeli jest zainteresowany legalizacją przedmiotowego obiektu powinien przedłożyć do 31 grudnia 2022 r. dokumenty wskazane w postanowieniu PINB z 20 listopada 2015 r. Do chwili wydania decyzji Inwestor nie skorzystał z powyższego prawa, natomiast w piśmie z 29 grudnia 2022 r. A. D., który jest współwłaścicielem działki nr [...], oświadczył, że sprzeciwia się legalizacji ww. obiektu budowlanego, co oznacza, że Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że brak pozwolenia na budowę uzasadniał wdrożenie procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a nieprzedłożenie w ustalonym terminie określonych dokumentów obligowało organ nadzoru do wydania nakazu rozbiórki. Dlatego podjętą przez organ pierwszej instancji decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu organ odwoławczy uznał za prawidłową. Końcowo wskazano, że w związku z postępowaniem Sądu Rejonowego w Wejherowie prowadzonym pod sygn. akt I Ns 1801/14 o zasiedzenie, w wyniku którego działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], organ odwoławczy uznał, że konieczne jest doprecyzowanie decyzji organu pierwszej instancji w kwestii wskazania numeru działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, co uzasadniało wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W skardze na decyzję PWINB z 24 lutego 2023 r. K. D., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowalnego, poprzez uznanie, że pomimo zgłoszenia budowy, która jako wstrzymana dotychczas się nie zakończyła, do sprawy nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowalnego w aktualnym brzmieniu, skoro budowa się nie zakończyła. Stawiając ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną decyzją organ nakazał rozbiórkę obiektu o powierzchni zabudowy 24 m2. Tymczasem wszczęte w 2015 r. postępowanie toczyło się w sytuacji, kiedy budowa została wstrzymana. Obiekt nie został zatem wybudowany, a proces budowalny został zatrzymany. Zwrócono uwagę, że ustawą z dnia 17 września 2021 r., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego dopuszcza legalną zabudowę działki nr [...] budynkiem do 35 m2 w oparciu o zgłoszenie. Wskazano, że Skarżący jako inwestor następczo zgłosił w toku postępowania administracyjnego zamiar wybudowania obiektu o powierzchni zabudowy mniejszej niż przywołana norma. Skoro w toku postępowania administracyjnego doszło do zmiany ustawy i budynek Skarżącego stał się w świetle prawa obiektem możliwym legalnie do wybudowania organ nadzoru budowalnego powinien tę okoliczność zbadać i rozważyć zasadność umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Postępowanie organu powinno też toczyć się w kierunku rozpoznania wniosku Skarżącego co do złożonego ustnie zgłoszenia przez uzupełnienie jego braków. Milczenie organu w tej kwestii mogło utwierdzić w Skarżącym przekonanie, że jego budowa jest legalna i korzysta już z ochrony prawnej. Końcowo podniesiono, że w sprawie istniało wstępne zagadnienie prawne, jakim jest zabudowa realizowana w oparciu o nowe brzmienie przepisu. Zatem dopuszczalność zgłoszenia musi być definitywnie rozstrzygnięta przez organ na potrzeby ewentualnej decyzji o rozbiórce i stanowi zagadnienie wstępne poprzedzające taką decyzję. Postępowanie co do rozbiórki powinno być zawieszone, skoro postępowanie wszczęte przy brakach zgłoszenia nie zostało zakończone i organ nie rozpoznał zasadności i dopuszczalności zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 lutego 2023 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 12 stycznia 2016 r. i nakazująca K. D. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w J. przy ul. M. W sprawie nie jest sporne, że Skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, natomiast zastrzeżenia Sądu wzbudza charakterystyka objętego rozbiórką obiektu, w tym jego kwalifikacja (odmienna na różnych etapach postępowania, o czym szerzej dalej). Zdaniem Sądu w toku postępowania nie dokonano kompletnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego poczyniona ocena zebranego materiału dowodowego nie mogła stać się podstawą do ostatecznego rozstrzygnięcia, a zastosowanie przepisów prawa materialnego w takiej sytuacji należało uznać za przedwczesne. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej noweli. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2015 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 orzekając rozbiórkę (art. 48 ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego straciły z pola widzenia podstawowy kierunek wykładni powyższych przepisów Prawa budowlanego dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, który uznaje nakaz rozbiórki za ostateczność, a którego zastosowanie może być uzasadnione tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, że roboty budowlane można rozpocząć co do zasady po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Wskazać przy tym trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06). W judykaturze podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. np. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). Jak już wyżej wskazano - w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną tzw. samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu malej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla tzw. samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy. W takich sytuacjach organy administracji publicznej powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Weryfikacja zapadłych w sprawie rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do wniosku, że powyższym zadaniom organy nie sprostały, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych, czego efektem było przedwczesne orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zastrzeżenia Sądu wzbudziła przede wszystkim kwalifikacja objętego rozbiórką obiektu, odmienna na różnych etapach postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w adresowanym do PINB piśmie z 23 września 2014 r. P. D. wskazał, że w maju 2014 r. Skarżący wybudował na części jego działki "domek drewniany przeznaczony pod wynajem". W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2014 r. pracownicy PINB zapisali, że Skarżący zrealizował "budynek (obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem)", który pełni funkcję gospodarczą - rekreacyjną indywidualną. W postanowieniu z 18 lutego 2015 r. organ pierwszej instancji wstrzymał Skarżącemu roboty budowlane przy budowie "budynku gospodarczego". O "budynku gospodarczym" mowa jest również w pismach Skarżącego z 20 marca 2015 r. i 11 maja 2015 r. Tymczasem w pierwszej wydanej w niniejszej sprawie decyzji (z 11 czerwca 2015 r.) organ pierwszej instancji nakazał Skarżącemu rozbiórkę "obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną". Uchylając decyzję PINB z 11 czerwca 2015 r. PWINB w decyzji z 3 września 2015 r. zamiennie posługuje się pojęciami "budynek" i "obiekt budowlany" (s. 2 i 3). Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji w dniu 14 października 2015 r. przeprowadził oględziny. W protokole z tej czynności zapisano, że na działce nr [...] posadowiony jest "budynek nietrwale związany z gruntem", "budynek pełni funkcję rekreacji indywidualnej", "budynek posadowiony jest na działce nr [...]". W piśmie z 21 października 2015 r. Skarżący wskazał, że będący przedmiotem wizji lokalnej budynek jest budynkiem gospodarczym, służącym różnym funkcjom, ale głównie funkcji gospodarczej. Zaznaczono, że budynek jest kotwiony punktowo, a więc jest związany z gruntem. Postanowieniem z 20 listopada 2015 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie "budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej", zaś decyzją z 12 stycznia 2016 r. nakazał rozbiórkę "obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej". Protokoły z oględzin z 4 listopada 2014 r. i 14 października 2015 r. (oraz dołączona do nich dokumentacja zdjęciowa), stanowiące w istocie jedyne dowody poczynionych ustaleń faktycznych w terenie, nie zawierają żadnych innych danych charakteryzujących obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, w tym takich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość jego kwalifikacji przez organy. Nie ustalono, czy obiekt posiada fundamenty i jakiego rodzaju oraz w jaki sposób jest związany z gruntem. W świetle powyższych okoliczności nie sposób uznać poczynionych przez organy ustaleń faktycznych za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy dokonano kwalifikacji obiektu raz jako "budynku gospodarczego" (postanowienie PINB z 20 listopada 2015 r.), innym zaś razem jako "obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną" (decyzja PWINB z 24 lutego 2023 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę lub obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynkiem z kolei jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt (zob. wyroki: WSA w Gdańsku: z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 337/21 i z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 499/21, WSA w Szczecinie z 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 151/20). Na s. 3 zaskarżonej decyzji PWINB wskazał: "jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji przedmiotowy obiekt (...) jest obiektem nietrwale związanym z gruntem". Ustalenia te nie zostały jednak poparte żadnym dowodem, zaś znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz twierdzenia Skarżącego zawarte w piśmie z 21 października 2015 r. poddają w wątpliwość tak stanowczą tezę organu. Jak już wyżej wskazano, dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędne jest więc, aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na jednostkę. Wskazane wyżej uchybienia potwierdzają naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Skoro prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką, wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. PWINB posiada bowiem kompetencje umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczącą interpretacji przepisów art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zadaniem organu będzie ustalenie parametrów obiektu, jego cech charakterystycznych, w tym sposobu powiązania z gruntem i posiadania fundamentów oraz funkcji (również w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego analizę przeprowadził PINB na s. 3-4 decyzji z 24 lutego 2023 r.). Pozwoli to na kwalifikację obiektu, weryfikację wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania oraz trybu postępowania w celu legalizacji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącego kwotę 980 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).[pic]