II OSK 159/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 412/23 w sprawie ze sprzeciwu M. K. i P. R. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 czerwca 2023 r. nr IF-O.7840.1.356.2022.AB w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2023 r. oddalił sprzeciw M. K. i P. R. (dalej również jako "skarżący") od decyzji Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako "Wojewoda") z dnia 7 czerwca 2023 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2023, po rozpoznaniu odwołania A. J. od decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej M. K. i P. R. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznymi liniami elektroenergetycznymi i zagospodarowaniem terenu, w miejscowości R., działka gruntu nr [...], obręb R., gmina G., Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Wojewody, M. K. i P. R. wywiedli sprzeciw do WSA we Wrocławiu. Sąd sprzeciw ten oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji w kwestii możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "P.b."), przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda – w ocenie Sądu - w sposób jasny i przekonujący wykazał, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora wymaga uzupełnienia również w trybie art. 35 ust. 3 p.b. (oznaczenie linii obowiązującej linii zabudowy, zjazdów z drogi publicznej, miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów i miejsc parkingowych), co nie mogło zostać uzupełnione w trybie wyjaśnień złożonych przez inwestora w postępowaniu odwoławczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organu II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: a) art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i uznanie, że Wojewoda Dolnośląski, wydając decyzję kasacyjną, nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdy tymczasem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana została przy spełnieniu przesłanek określonych wyżej wymienionymi przepisami, tj. że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; b) art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 3 p.p.s.a. poprzez objęcie zakresem rozpoznania sprawy ze sprzeciwu skarżących oceny zaskarżonej tym sprzeciwem decyzji Wojewody Dolnośląskiego w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji dlaczego kwestia rzekomego nieustalenia wszystkich stron i ponowne wyjaśnienie tego aspektu sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiada ono prawu. W treści decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i ust. 3a p.b. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. stanowiłoby nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (zob. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 519-521). Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że nie może przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W złożonej skardze kasacyjnej strona nie kwestionuje jednak powyższej podstawy wydanego rozstrzygnięcia, a zarzuca niezasadne przyznanie statusu strony A. J., która złożyła odwołanie od decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że kwestia ta nie była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd nie mógł naruszyć art. 64b § 3 p.p.s.a., w sposób sugerowany przez autora skargi kasacyjnej, bowiem stroną w postępowaniu przed Sądem I instancji nie była A. J. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.