I SA/Po 651/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 680,- zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z 23 sierpnia 1996 r. A. T. wystąpiła do Urzędu Rejonowego [...] m.in. o zwrot działki nr [...] o pow. 2797 m2 zapisanej w KW nr [...] położonej przy ul. [...] Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 14 lipca 2017 r. sygn. akt [...] orzekł, że spadek po A. T. zmarłej 23 marca 2016 r. nabyła w całości jej [...] R. W.. Starosta [...] decyzją z 02 sierpnia 2022 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej ww. nieruchomości A. T.. Odwołanie od tej decyzji wniosła R. W., spadkobierczyni A. T.. Wojewoda decyzją z 24 października 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Starosty [...] z 02 sierpnia 2022 r. skierowana została do A. T., która zmarła 23 marca 2016 r. Następnie Starosta [...] decyzją z 16 marca 2023 r. nr [...] odmówił R. W. zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania w tym akt wywłaszczeniowych nieruchomości, ustalił, że celem wywłaszczenia w odniesieniu do obecnej działki ewidencyjnej nr [...] były pierwotnie ogrody działkowe, które zostały zmienione zgodnie z wytycznymi regionalnymi planem zagospodarowania na cele budownictwa mieszkaniowego. Oceniając realizację celu wywłaszczenia określonego w aktach wywłaszczeniowych jako budownictwo mieszkaniowe, organ I instancji stwierdził, że został zrealizowany. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym od lat na kanwie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, celu wywłaszczenia w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak: ciągi komunikacyjne, parki, zieleń, parkingi, garaże, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Od tej decyzji strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie, zarzucając błąd w ustaleniu stanu faktycznego polegający na wadliwym ustaleniu, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, co skutkowało wadliwym zastosowaniem przepisu art. 216 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, a obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; w skrócie: "u.g.n.") i wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 16 marca 2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 12 lipca 2023 r. - Wojewoda w uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro postępowanie wywłaszczeniowe zostało zainicjowane wnioskiem z 1949 r. i nie zostało zakończone do wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70; w skrócie: "u.z.t.w.n"), wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 1 i 4 dekretu z 07 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20 poz. 138; w skrócie: "dekret"). Organ II instancji wskazał, że przedmiotem wywłaszczenia we wskazanym trybie mogły być wyłącznie nieruchomości już zagospodarowane na określone cele. Z tytułu dekretu wynika, że wszystkie one są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. Dekret miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny na określony cel użyteczności publicznej, a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było zatem warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości. Stąd też, w tym przypadku orzeczenie wywłaszczeniowe było wydawane, gdy określony cel użyteczności publicznej został już zrealizowany. Wojewoda doszedł do przekonania, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgodził się jednak ze skarżącą, że celem wywłaszczenia była realizacja ogrodów działkowych, a nie garaży. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że w okresie od 01 września 1939 r. do 09 maja 1945 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta była na cele użyteczności publicznej, pod uprawy zbożowe w użytkowaniu "[...]" (w tłumaczeniu B. O. i C.), a następnie w 1948 r. zostały na niej urządzone pracownicze ogrody działkowe. Fakt ten potwierdzają pisma Z. Z. M. [...] z 15 sierpnia 1961 r. znak [...], Prezydium Dzielnicowej Rady [...] Wydział Spraw Wewnętrznych z 14 czerwca 1961 r. znak [...] oraz Prezydium Rady [...] - Urząd Spraw Wewnętrznych z 22 marca 1963 r. znak [...]. Zaświadczeniem z 12 grudnia 1949 r. nr [...] Zarząd Miejski stoł. m. [...] Wydział Ogrodów i Lasów Miejskich stwierdził, że cała nieruchomość gruntowa zapisana w KW [...], została w czasie od 01 września 1939 r. do 09 maja 1945 r. przeznaczona przez Gminę [...] na cele użyteczności publicznej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kluczowy dokument przedstawiający "plan sytuacyjny terenu przy ul. [...] pod ogródki działkowe" sporządzony przez Wydział Ogrodów i Lasów Miejskich 29 listopada 1949 r., na którym została zaznaczona ww. nieruchomość, składająca się z parceli [...], [...] oraz [...] stanowiąca zgodnie z legendą do tego planu "istniejący już zagospodarowany Ogród Działkowy [...]". Zdaniem Wojewody obecna działka nr [...] wchodziła w skład ogrodów działkowych [...]. Zdaniem Wojewody przyczyną wywłaszczenia była realizacja celów użyteczności publicznej i cele te zostały zrealizowane jeszcze przed wywłaszczeniem najpierw w postaci prowadzenia upraw zbożowych, a następnie ogrodów działkowych. Ogrody działkowe [...] istniały co najmniej do 1965 r., co potwierdza pismo Prezydium Rady [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 27 lutego 1965 r. znak [...] w którym wyjaśniono, że "obecny teren ogrodów działkowych wynosi 63.612 m2 i składa się z dawnej parceli nr [...], parceli [...] i części parceli [...]." W ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady [...] nr [...] z dnia 9 września 1966 r., który obowiązywał w latach 1966-1975, na terenie którym znajdowała się działka nr [...], oznaczonym symbolem "[...]" określono, że w 1960 r. znajdowały się m.in. ogrody działkowe, a przeznaczenie w planie perspektywicznym na rok 1980 zostało ustalone na zieleń parkową - do realizacji po 1980, po przeniesieniu ogrodów działkowych i likwidacji cmentarza. W latach 80 XX wieku w otoczeniu działki nr [...] powstały boksy garażowe, co potwierdzają wydane przez P. P. decyzje. Wojewoda stwierdził, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponieważ sentencja orzekająca o odmowie zwrotu działki nr [...] jest prawidłowa. Jednakże Wojewoda nie uznał za właściwe uzasadnienia w oparciu, o które organ I instancji podjął decyzję. Wojewoda bowiem przyjął, że celem wywłaszczenia wyraźnie wymienionym w decyzji wywłaszczeniowej była realizacja ogrodów działkowych, a nie budownictwa mieszkaniowego. Z tej przyczyny, zdaniem organu odwoławczego ocenie realizacji celu wywłaszczenia powinno towarzyszyć badanie, czy zostały zrealizowane ogrody działkowe, a nie jak uczynił to Starosta, infrastruktura osiedlowa. W konsekwencji organ II instancji samodzielnie ocenił, że cel wywłaszczenia w postaci realizacji ogrodów działkowych został zrealizowany, w związku z powyższym uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia. R. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody, w której zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że zrealizowany został cel, na który wywłaszczony został właściciel nieruchomości, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzić powinno do uznania, że zmiana charakteru zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (z ogrodów działkowych na osiedle mieszkaniowe) nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie, organ powinien orzec o jej zwrocie, 2. prawa materialnego art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje skuteczne żądanie o zwrot wskazanych nieruchomości, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prowadzić powinno do uznania, że skarżąca złożyła skutecznie wniosek o zwrot nieruchomości do organu właściwego, a co za tym idzie, nieruchomości powinny zostać zwrócone na jej rzecz, 3. prawa materialnego art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prowadzić powinno do uznania, że zmiana zagospodarowania wywłaszczonego terenu z ogródków działkowych na osiedle mieszkaniowe powinno przesądzać o uznaniu terenu wywłaszczonego za zbędny do celów, na jaki został wywłaszczony, a w konsekwencji zwrócony skarżącej, 4. przepisów postępowania w postaci art. 77 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zrealizowania celu, na który wywłaszczona została i nieruchomość, podczas gdy przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie prowadzić powinno do ustalenia, czy i w jakim zakresie w okresie przypadającym po wywłaszczeniu teren wywłaszczony został przeznaczony i zrealizowano na nim ogródki działkowe - wskazać należy, że okoliczność ta, będąca okolicznością decydującą w niniejszej sprawie, została przez organ ustalona w sposób dalece nieścisły i jako taki nie wyczerpuje wymogów stawianych postępowaniu dowodowemu przeprowadzanemu przez organ, 5. inne naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany celu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonych, podczas gdy przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie prowadzić powinno do uznania, że skarżącej przysługuje skuteczne roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w związku z jego zmianami zagospodarowania, a co za tym idzie A. T. i jej spadkodawczyni - skarżąca powinny mieć możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia bądź powinny mieć zapewnioną możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości w stosownym terminie, co w ostateczności prowadzić powinno do ustalenia znaczącego pokrzywdzenia słusznego interesu indywidualnego skarżącej przejawiającego się w umożliwieniu jej przez organ skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości w związku ze zmianą jego zagospodarowania Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości skarżonej decyzji Wojewody z 12 lipca 2023 r., 2) uchylenie decyzji Starosty [...] z 16 marca 2023 r., 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione w niej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą skarżącej zwrotu nieruchomości położonej w [...] obręb [...], arkusz mapy [...], działka [...], zapisanej w KW nr [...] Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 23 sierpnia 1996 r. A. T., po której spadek nabyła skarżąca R. W.. Działka ta powstała po wielokrotnym podziale działki [...]. Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż podniesione w skardze, które Sąd jest obowiązany wziąć pod uwagę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Niesporne jest, że nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. Wniosek o zwrot nieruchomości był procedowany na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.) dalej u.g.n. Organ uznał bowiem zgodnie z orzecznictwem, że pomimo, że dekret nie jest wymieniony w art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. u.g.n., to ustawę stosuje się również do nieruchomości przejętych na podstawie ww. aktu. Podkreślono, że art. 216 u.g.n. nakazuje stosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiednio do wymienionych w treści przepisów ustaw, co nie jest jednoznaczne z określeniem, że zwrot nieruchomości jest dopuszczalny jedynie w przypadku, gdy miał miejsce na podstawie jednej z ustaw wymienionych w tym artykule. Organ powołał orzeczenie TK z 9 grudnia 2009 r. sygn. akt SK 43/07, który stwierdził, że analiza przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. prowadzi do wniosku, że odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 u.g.n. W zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił historię wskazanej nieruchomości, stwierdzając, że w czasie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. cała nieruchomość gruntowa zapisana w KW [...] była przeznaczona przez Gminę [...] na cele użyteczności publicznej. Od 1948 r. zostały na niej urządzone pracownicze ogrody działkowe. Na tę okoliczność organ przedstawia stosowne dokumenty. Działka [...] wchodziła w skład ogródków działkowych [...]. Wskazano, że ogródki działkowe [...] istniały co najmniej do 1965 r. Organ odwoławczy stwierdził, że celem wywłaszczenia była realizacja ogrodów działkowych (tak cel wywłaszczenia został określony w decyzji wywłaszczeniowej), a nie jak stwierdził organ I instancji - budownictwo mieszkaniowe. Organ odwoławczy, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia, uznał, że cel ten został zrealizowany. W ocenie Sądu organ oceniał w zaskarżonej decyzji, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomijając istotny aspekt sprawy, czy doszło do wywłaszczenia na podstawie wskazanego dekretu. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją z 15 maja 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast [...] stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 13 maja 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady [...] z 26 lutego 1962 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa parceli [...] i [...] stanowiącej własność A. T. – (działka [...] powstała w wyniku podziału ww. działek) toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności tych decyzji. [...] Następnie wskutek wznowienia postępowania decyzją z 17 września 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ([...]) stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 13 maja 1963 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady [...] z 26 lutego 1962 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...] (mapa [...]), natomiast w pozostałej części stwierdził nieważność tych decyzji. Decyzją z 8 czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję z 17 września 1999 r., jednak to orzeczenie zostało następnie uchylone wyrokiem WSA w Warszawie I SA/Wa 1193/09. Zatem sprawa wróciła do organu odwoławczego rozpoznającego sprawę nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ w I instancji badając legalność decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. uznał, że wywłaszczenie nieruchomości A. T. nastąpiło w oczywistej sprzeczności z przepisami dekretu. Żadna bowiem z przesłanek z art. 1 i 2 powołanego dekretu nie została spełniona. Należy również zauważyć, że po wszczęciu postępowania z wniosku A. T. o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r., Kierownik Urzędu Rejonowego [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postanowieniem z 27 października 1997 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu tej nieruchomości ([...]). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że kwestia ważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy o zwrot nieruchomości i wydaniem decyzji. Następnie postanowieniem 31 lipca 2014 r. Wojewody wyznaczono Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy o zwrot nieruchomości. Pomimo zawieszenia postępowania ( w aktach brak postanowienia o jego podjęciu), Starosta [...] prowadził postępowanie w sprawie. Pismem z 17 września 2015 r. Starosta [...] zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie informacji, czy zapadły ostateczne rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z 13 maja 1963 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady [...] z 26 lutego 1962 r. nr [...] o wywłaszczenie nieruchomości. położonej w [...] (...), oznaczonej nr [...] oraz [...] stanowiącej własność A. T.. W odpowiedzi Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju z 25 września 2015 r. poinformowało, że postępowanie rozstrzygnięte decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 17 września 1999 r. nr [...] uchylającą decyzję tego organu z 15 maja 1998 r. nr [...] i stwierdzającą, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 13 maja 1963 r. nr [...] oraz orzeczenie Prezydium Rady [...] z 26 lutego 1962 r. nr [...] o wywłaszczeniu wskazanych nieruchomości stanowiących własność A. T. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnych działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (mapa [...]), natomiast w pozostałej części stwierdzającą nieważność ww. orzeczeń wywłaszczeniowych, jest zawieszone. Postanowieniem bowiem z 19 czerwca 2015 r. odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania w tej sprawie, a żadne nowe dowody skutkujące zmianą oceny zawartej w postanowieniu z 19 czerwca 2015 r. nie wpłynęły do organu. Należy zatem stwierdzić, że Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości, uznając, że cel wywłaszczenie wskazanych nieruchomości na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. został zrealizowany w sytuacji, gdy nie została wyjaśniona podstawowa kwestia dotycząca legalności decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z akt sprawy do 25 września 2015 r. sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie została ostatecznie zakończona. Z akt sprawy nie wynika natomiast, czy do dnia wydania zaskarżonej decyzji wydana została decyzja ostateczna w tej sprawie. Organy obu instancji przy orzekaniu w sprawie zwrotu nieruchomości tej istotnej kwestii nie wyjaśniły. Nie wskazały również, dlaczego pominięto ten aspekt sprawy, w sytuacji gdy wcześniej zawieszono postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, uznając tę kwestię za zagadnienie wstępne. W związku z powyższym niewyjaśnienie tych okoliczności dowodzi, że organy nie analizowały wszystkich zgromadzonych dowodów, nie wyjaśniły wszystkich aspektów prowadzonego postępowania. W związku z powyższym organy obu instancji naruszyły art. 7, 77§ 1kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wyjaśnić wskazane wyżej okoliczności i uwzględnić je przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot nieruchomości. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.