II OSK 1615/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 939/21 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 października 2021 r. nr IF-VII.7840.6.27.2021.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 marca 2022 r., II SA/Lu 939/21, w wyniku rozpoznania skargi G.K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z 21 października 2021 r., nr IF-VII.7840.6.27.2021.MM oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 12 lipca 2021 r., nr AB.6740.216.2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G.K. z 22 marca 2021 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia ww. inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilająca wlz na działce nr ew. [...], obręb [...] w F. Wojewoda Lubelski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z działem V.4. Komunikacja pkt 5 ppkt 2 lit. a uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2000 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), dalej: m.p.z.p., poprzez niezastosowanie ww. zapisu, zgodnie z którym minimalna linia zabudowy od obwodnicy ośrodka gminnego w ciągu drogi krajowej nr [...] w klasie technicznej [...] dla budynków mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego wynosi 115 m od osi projektowanej obwodnicy, zaś projektowany dom jest usytuowany w odległości 59,70 m od pasa projektowanej drogi krajowej [...], obwodnicy oznaczonej symbolem [...]; II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z działem V.4. Komunikacja pkt 5 ppkt 2 lit. a m.p.z.p., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., uznając, iż organy nie wykazały, że projekt budowlany w zakresie odległości od projektowanej drogi ekspresowej [...] jest niezgodny z zapisami planu w sytuacji, gdy projektowany dom jest usytuowany w odległości 59,70 m od pasa projektowanej drogi krajowej [...] ,obwodnicy oznaczonej symbolem [...], zaś zgodnie z zapisem z działu V.4. Komunikacja pkt 5 ppkt 2 lit. a m.p.z.p., minimalna odległość wynosi 115 m od osi projektowanej obwodnicy, a ponadto nie uwzględniając tego zapisu m.p.z.p., Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie złożonej przez skarżącego skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.K. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez Wojewodę Lubelskiego na uzasadnionych podstawach, które nakazywałyby uwzględnić zgłoszone przez organ żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 12 lipca 2021 r. Uznanie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej za zasadne nie skutkuje bowiem stwierdzeniem, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu. W złożonej skardze kasacyjnej jej autor nie doprowadził do skutecznego podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wykazały w sprawie, iż projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. Wymaga przypomnienia, że oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. zachodzi nie tylko, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Wymaga przypomnienia, że poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 21 października 2021 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilająca na działce nr ew. [...], obręb [...] w F. O zastosowaniu w sprawie art. 35 ust. 3 p.b. przesądzało uznanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, że inwestor, pomimo wymagania nałożonego na niego postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r., nr AB.6740.5083.2021.DG-1, nie dostosował usytuowania projektowanego budynku do zgodności z m.p.z.p., ponieważ z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż budynek został zaprojektowany w odległości ok. 59,5 m od drogi publicznej w sytuacji, gdy pozostaje to sprzeczne z zapisami działu V.4. Komunikacja pkt 5 ppkt 1 lit. a m.p.z.p., które ustaliły dla budynków mieszkalnych linię zabudowy 100 m od drogi publicznej – drogi krajowej nr [...] – w klasie technicznej [...] (ekspresowa). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że tenże wniosek, zdaniem Sądu, należało podważyć jako błędny, albowiem zapis m.p.z.p., na którego treść powołały się organy obu instancji, nie mógł mieć w sprawie zastosowania, odnosi się on bowiem do innej sytuacji, niż ta mająca miejsce w sprawie. Istota wskazanych przez Sąd I instancji zastrzeżeń polegała na zauważeniu, że ww. regulacja prawna m.p.z.p. określa minimalne linie zabudowy od drogi publicznej na jej odcinkach, które są "projektowane do modernizacji i dostosowania parametrów technicznych do kategorii drogi ekspresowej", co nakazuje przyjąć, uwzględniając sens prawny tychże pojęć, iż dotyczy wyłącznie drogi istniejącej. Tymczasem odcinek drogi krajowej znajdujący się w sąsiedztwie działki nr ew. [...], obręb [...], która należy do inwestora, nie jest odcinkiem istniejącym, lecz projektowanym od podstaw odcinkiem drogi [...], który ma biec nowym śladem równolegle do istniejącej obecnie drogi. W złożonej skardze kasacyjnej, jak wynika ze sformułowanych w niej podstaw i towarzyszącej im argumentacji, Wojewoda Lubelski nie zakwestionował prawidłowości ustalenia przez Sąd I instancji, że przepis § 4 m.p.z.p. w części obejmującej strefę polityki przestrzennej - V. Strefa obsługi osadnictwa. V.4. Komunikacja – pkt 5 ppkt 1 lit. a - z uwagi na dokonanie jego błędnej wykładni w zaskarżonej decyzji - nie mógł kształtować zasad zabudowy działki inwestora, zarzucił tym niemniej Sądowi, iż temu ustaleniu powinno towarzyszyć wyjaśnienie, że zaznaczoną kwestię normuje regulacja przewidziana w pkt 5 ppkt 2 lit. a ww. przepisu i to ona powinna była zostać wskazana przez Sąd jako podstawa prawna uniemożliwiająca zatwierdzenie przedstawionego projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe zapatrywanie organu podziela w zakresie, w jakim odwołuje się ono do uznania, że działka inwestycyjna z uwagi na jej usytuowanie oraz zaplanowaną lokalizację drogi krajowej nr [...] w klasie technicznej [...] podlega ograniczeniom warunkującym zasady jej zabudowy określanym nie przez pryzmat § 4 m.p.z.p. - V. Strefa obsługi osadnictwa. V.4. Komunikacja – pkt 5 ppkt 1 lit. a, ale ppkt 2 lit. a ww. przepisu, ponieważ zaznaczona na rysunku planu projektowana droga oznaczona symbolem [...] stanowi wymienioną w tym przepisie drogę - obwodnicę ośrodka gminnego w ciągu drogi krajowej nr [...] w klasie technicznej [...]. Podzielić należy równocześnie zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że przeprowadzana przez Sąd I instancji kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w części, w jakiej weryfikacji w toku postępowania podlegały wnioski organu mieszczące się w zakresie zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., nakładała na Sąd obowiązek rozważenia przyjętych przez Radę Gminy [...] ustaleń planistycznych, które mają charakter relewantny z punktu widzenia przedmiotu inwestycji, w tym przewidzianej jej lokalizacji względem projektowanej drogi krajowej, uwzględniając, że sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy (nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi). Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje, by przeprowadzenie przez Sąd I instancji analizy przepisów wskazanego aktu prawa miejscowego i dokonanie jego wykładni w zakresie pozwalającym prawidłowo określić te ustalenia, które kształtują sytuację prawną skarżącego jako inwestora, należałoby traktować - jak przyjmuje on błędnie w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną - jako równoważne wyjściu przez Sąd poza granice materialnoprawne sprawy. Te wyznaczała załatwiona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których zastosowanie pozwala organowi uwzględnić wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, bądź mu się sprzeciwić. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, wadliwości obciążającej działanie Sądu I instancji mieszczące się w obrębie dokonania w kontrolowanym postępowaniu prawidłowych ustaleń walidacyjnych (ustaleń dotyczących stanu prawnego) nie można tym niemniej przypisać charakteru ważącego na wyniku sprawy. Elementem oceny prawnej sformułowanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest przyjęcie, że art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), dalej: u.d.p., reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, nie dotyczy natomiast sytuowania obiektu budowlanego w stosunku do projektowanej (nieistniejącej) drogi. Wyrażając takie stanowisko, Sąd I instancji doprowadził do zanegowania założenia, w oparciu o które Wojewoda Lubelski stwierdził w zaskarżonej decyzji brak warunków do zastosowania w stosunku do spornej inwestycji zwolnienia przewidzianego w pkt 6 ppkt 2 analizowanego przepisu m.p.z.p. Przewiduje on, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dotyczących sytuowania budynków w istniejących siedliskach i innych terenach budowlanych, gdy odtworzenie lub modernizacja zabudowy z zachowaniem warunków wymienionych w punkcie 5 jest niemożliwe ze względu na istniejące zagospodarowanie działki lub sąsiednich działek, dopuszcza się sytuowanie tego rodzaju obiektów budowlanych w odległości mniejszej od określonej (w tym przypadku - 115 m od osi projektowanej obwodnicy). Jeżeli przyjęte w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ustalenia nie pozwalały Wojewodzie Lubelskiemu stwierdzić, że skarżący nie spełnia przytoczonych warunków materialnych dotyczących zasad sytuowania zabudowy w ramach istniejącego siedliska, a powodem uznania, iż jego żądanie nie może być postrzegane jako odwołujące się do szczególnie uzasadnionego przypadku było wyjaśnienie, że nie jest możliwe w sprawie "zachowanie" obowiązujących przepisów u.d.p., stanowisko interpretacyjne Sądu I instancji, które w skardze kasacyjnej nie zostało podważone, powinno być odczytywane jako sprzeciwiające się pozbawieniu doniosłości prawnej przy ocenie rozpatrywanego wniosku normy wyrażonej w § 4 m.p.z.p. - V. Strefa obsługi osadnictwa. V.4. Komunikacja – pkt 6 ppkt 2. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.