II SAB/Wr 420/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi John K. N. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. J. K. N. (dalej jako skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako organ) wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Następnie w dniu 20 lipca 2022 r. oraz 27 lipca 2022 r. pełnomocnik dostarczył do organu dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 28 lipca 2022 r. Wojewoda wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku. W wyniku powyższego wezwania do organu w dniu 4 sierpnia 2022 r. wpłynęło pełnomocnictwo, o które strona została wezwana. Wojewoda pismem z 15 września 2022 r. zwrócił się do licznych instytucji o dokonanie sprawdzeń w rejestrach wewnętrznych. W dniu 22 września 2022 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź od Wojewody Mazowieckiego, w dniu 4 października 2022 r. odpowiedź od Archiwum Akt Nowych w Warszawie, w dniu 12 października 2022 r. odpowiedź od Wojskowego Biura Historycznego oraz Kancelarii Prezydenta RP, w dniach 15 i 18 października 2022 r. odpowiedź od Instytutu Pamięci Narodowej i Wojewody Wielkopolskiego. W dniu 4 stycznia 2023 r. organ wystosował dodatkowe wystąpienie do brytyjskiego ministerstwa obrony, jednocześnie informując o tym pełnomocnika strony oraz wyznaczając nowy przewidywany termin zakończenia postępowania – wskazując 31 marca 2023 r.. Do Wojewody w dniu 13 stycznia 2023 r. a następnie 25 maja 2023 r. wpłynęły prośby o przyspieszenie postępowania. Wobec braku odpowiedzi Wojewoda ponownie zwrócił się w dniu 27 czerwca 2023 r. do brytyjskiego ministerstwa obrony, o czym ponownie poinformowano pełnomocnika skarżącego oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29 września 2023 r. W wyniku rozpatrzenia ponaglenia z dnia 28 czerwca 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczył termin na zakończenie postępowania na dzień 31 sierpnia 2023 r. Pismem z dnia 5 lipca 2023 r. Wojewoda zwrócił się do kolejnych instytucji oraz wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia wniosku. Odpowiedzi na powyższe wystąpienia do organów wpłynęły w dniach 7, 13, 28 lipca 2023 r. W dniu 31 lipca 2023 r. pełnomocnik wniósł o udostępnienie akt sprawy do wglądu. Następnie w dniu 9 sierpnia 2023 r. wniósł o załatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez MSWiA. Wojewoda w dniu 30 sierpnia 2023 r. ponowił wezwanie, jednocześnie informując pełnomocnika o podjętych działaniach. Postanowieniem z dnia 5 września 2023 r. MSWiA na wniosek Wojewody zmienił termin zakończenia postępowania na dzień 20 października 2023 r. W dniu 13 września 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Archiwum Państwowego w Warszawie. Następnie w dniu 19 września 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź na wezwanie od pełnomocnika skarżącego. W dniu 5 października 2023 r. Wojewoda wydał decyzję potwierdzającą posiadanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia 19 września 2023 r. zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji, jednocześnie wnosząc o: 1/ stwierdzenie przewlekłości, 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, 4/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej przepisami prawa, 5/ przyznania skarżącemu od organu sumy 5000 zł, 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego opisał przebieg postępowania kwestionując sprawność i zasadność czynności podejmowanych przez organ. Zdaniem pełnomocnika na dzień wniesienia skargi organ posiada wszystkie niezbędne dokumenty do wydania decyzji w sprawie. Podkreślono, że organ nie zastosował się również do terminu wyznaczonego przez MSWiA. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodził co należy rozumieć pod pojęciem przewlekłości, oraz że tak rozumiana przewlekłość miała miejsce w niniejszej sprawie, z uwagi na opieszałość Wojewody, która doprowadziła do prowadzenia postępowania przez 15 miesięcy. Utrudnienie w normalnym funkcjonowaniu spowodowane brakiem potwierdzenia obywatelstwa zdaniem pełnomocnika uzasadnia przyznanie 5.000 zł od organu, co stanowić będzie adekwatną rekompensatę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi przedstawił przebieg postępowania oraz powołał się na konieczność wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. Podkreślono, że Wojewoda musiał zbadać sprawę uwzględniając wymogi ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie polskim. Organ podkreślił, że strona przedłożyła kluczowe dokumenty dopiero na ponowne wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Według art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako "k. p. a.". Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37§1 pkt 1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, dłuższym niż to jest konieczne, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Jądro skargi, a więc podstawową kwestię prawną sprawy stanowi ocena, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłości. Sąd jako trafny postrzega zarzut przewlekłości, ponieważ odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu są znaczne, i nie znajdują usprawiedliwienia. Niektóre czynności były dokonywane w odstępach wielomiesięcznych. Pierwsze wystąpienie do instytucji w dniu 15 września 2022 r. nastąpiło ponad miesiąc od usunięcia braków formalnych wniosku przez pełnomocnika strony (co miało miejsce w dniu 3 sierpnia 2022 r.), co już stanowi przekroczenie terminu ustawowego na zakończenie postępowania (dla sprawy szczególnie skomplikowanej są to dwa miesiące). Następną czynność Wojewoda podjął dopiero 4 stycznia 2023 r. ponownie kierując wystąpienie do kolejnych instytucji. Nie sposób uznać, że Wojewoda analizując na bieżąco napływające odpowiedzi od instytucji, do których zwrócił się o informacje, potrzebował na to niemal 4 miesięcy, a więc dwukrotności maksymalnego terminu ustawowego dla spraw szczególnie skomplikowanych. Wskazać należy, że wystąpienie w dniu 4 stycznia 2023 r. skutkowało całkowitą biernością Wojewody aż do 27 czerwca 2023 r., a więc ponad półrocznym brakiem jakichkolwiek działań, natomiast kolejne czynności zostały podjęte dopiero w wyniku aktywności strony, która przez pełnomocnika, podkreślić należy – ponownie - w dniu 25 maja 2023 r. wniosła o przyspieszenie postępowania. Już tylko te okoliczności dowodzą, że Wojewoda działał w sprawie opieszale, a jego działania charakteryzowały się w toku postępowania brakiem koncentracji i odpowiedniego skupienia na sprawie skarżącego. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie skarżącego mogło i powinno być prowadzone szybciej, a Wojewoda nie uzasadnił racjonalnie swojej przewlekłości. Zwrócił na nią uwagę również organ II instancji (MSWiA), stwierdzając zasadność ponaglenia. Wobec powyższego należało uznać, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie z wniosku skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Zdaniem Sądu stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do wielokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Jest to przekroczenie na tyle istotne, a przez to też i oczywiste, że nie budzi wątpliwości uznania go za przekroczenie znaczące, rażące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu (jednomiesięcznego, czy dwumiesięcznego w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej) do rozpoznania sprawy, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn.. akt II OSK 2012/21, CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec wydania decyzji z dnia 5 października 2023 r. potwierdzającej posiadanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi strona musi zmagać się nie posiadając stosownego potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. Z tych samych powodów Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny uznając, że przyznana suma pieniężna spełni opisane funkcje (pkt V sentencji wyroku). O kosztach (pkt VI sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.