I OSK 2736/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 581/23 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 581/23 w ten sposób, że w miejsce błędnego oznaczenia numeru zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego: "[...]", wpisuje poprawnie: "[...]"; 2) oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 581/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2020 r. A. P., J. R., I. T., M. R., R. R., A. B. i K. D. wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych w Gdyni, oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] - zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] - zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...] oraz [...] – zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Wnioskodawcy wskazali, że wskazane nieruchomości, wywłaszczone na podstawie orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 30 listopada 1951 r., z dnia 24 kwietnia 1956 r. wraz z postanowieniem o sprostowaniu z dnia 1 lutego 1964 r. oraz z dnia 14 grudnia 1964 r., nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych. Organ I instancji wydzielił do odrębnego rozpoznania sprawy o zwrot poszczególnych działek, zaś przedmiotem niniejszego postępowania, jak wskazał, jest działka oznaczona obecnie numerem [...] w zakresie, w jakim pokrywa się z nieruchomością wywłaszczoną na mocy orzeczenia Prezydium WRN z dnia 24 kwietnia 1956 r. sprostowanego postanowieniem z dnia 1 lutego 1964 r. Aktem tym zaś wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...], tj. parcelę oznaczoną nr [...] o powierzchni [...]ha oraz nr [...] o powierzchni [...]ha. Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. części działki nr [...], położonej w Gdyni, obręb [...], KW nr [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] oraz ul. [...], będącej współwłasnością Gminy Miasta Gdyni i osób fizycznych, w zakresie w jakim nieruchomość ta pokrywa się z częścią nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 1956 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 1 lutego 1964 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dacie wywłaszczenia nie żył już figurujący w księdze wieczystej A. S. ani też jeden z jego spadkobierców – F. S. a żyła spadkobierczyni jego i F. S. – Z. S. i na potrzeby niniejszego postępowania organ przyjął, że to ona była w istocie wywłaszczoną właścicielką. Na podstawie wykazu zmian gruntowych Prezydent ustalił, że działka nr [...], w jej obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania, powstała z kolejnych poddziałów i scaleń obu wywłaszczonych parcel nr: [...] oraz [...]. Działka nr [...] stanowi zgodnie z treścią księgi wieczystej współwłasność Gminy Miasta Gdyni i wskazanych w uzasadnieniu decyzji osób fizycznych, które to stały się współwłaścicielami z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co stwierdzają stosowne zaświadczenia wydane przez Prezydenta Miasta Gdyni. Wszystkie te osoby były uprzednio współużytkownikami wieczystymi działki na podstawie umów użytkowania wieczystego i sprzedaży lokali zawartych w większości przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem trzech lokali, które sprzedano po tej dacie. W konsekwencji organ uznał, ze w sprawie ma zastosowanie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czyli roszczenie o zwrot nie przysługuje. Nie ma więc możliwości skutecznego żądania zwrotu działki nr [...] w części, jaka pokrywa się z obszarem wywłaszczonych parcel nr [...] i [...] z uwagi na treść art. 229 u.g.n. oraz fakt, że w przeważającym udziale ani Gmina Miasta Gdyni, ani też w żadnej części Skarb Państwa nie są już właścicielem nieruchomości, a tym samym przestał istnieć tytuł prawny, który umożliwiłby restytucję prawa własności. To zaś spowodowało konieczność wydania decyzji odmowie zwrotu jej części. Na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkującego koniecznością ponownego badania sprawy przez organ I instancji w zakresie mającym wpływ na jej wynik. Z wnioskiem o zwrot wystąpiła jedynie część spadkobierców A. S. a organ I instancji prowadził postępowanie w zakresie części obecnej działki nr [...], nie wskazując ani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, ani też w wydanej decyzji, że chodzi o udziały spadkobierców. Ponadto, sentencja decyzji z dnia 21 listopada 2022 r. jest niejednoznaczna, gdyż dotyczy części działki nr [...] położonej w Gdyni obręb [...] w zakresie, w jakim nieruchomość ta pokrywa się z częścią nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z dnia 24 kwietnia 1956 r. sprostowanym postanowieniem z dnia 1 lutego 1964 r. Orzeczeniem tym zostały wywłaszczone parcele oznaczoną nr [...] i [...] a jak wynika z mapy archiwalnej obecna działka nr [...] obejmuje w całości część dawnej parceli [...] i [...], w jej skład nie weszła żadna inna parcela czy działka. W związku z tym, zdaniem organu, niezrozumiałe jest stwierdzenie organu I instancji: "w zakresie, w jakim nieruchomość ta pokrywa się z częścią nieruchomości wywłaszczonej". Wojewoda wskazał przy tym na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia powyższej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie Wojewoda wypowiedział się w kwestii dotyczącej przeszkody do zwrotu nieruchomości w odniesieniu do wskazanych w uzasadnieniu decyzji lokali mieszkalnych z mocy art. 229 u.g.n., a także stanowiska opartego na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 4/14. Ustalono przy tym, że w toku postępowania doszło do zbycia kilku lokali a mimo to ich byli właściciele byli stronami postępowania, a organ I instancji nie zawiadomił aktualnych właścicieli. Wreszcie wskazano, że Gmina Miasta Gdyni ma udział 2732/10000 w prawie własności działki nr [...], co zostało pominięte przez Prezydenta Miasta Gdańska przy wydawaniu decyzji w sprawie. W tym zaś zakresie nie występują przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, a zatem konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia i analiza jego realizacji, czego również nie uczynił organ I instancji. Skarżąca wniosła sprzeciw od ww. decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając sprzeciw za zasadne uznał stanowisko Wojewody, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprecyzyjne i niezrozumiałe, i w tym zakresie nie może być przedmiotem ustaleń na etapie postępowania odwoławczego. Prezydent w wydanej decyzji "odmówił zwrotu części działki nr [...], obręb [...] w Gdyni" "w zakresie, w jakim nieruchomość ta pokrywa się z częścią nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium WRN w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 1956 r. sprostowanym z dnia 1 lutego 1964 r.". Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji posługiwał się określeniami: "działka nr [...], w jej obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania". Brak jest przy tym jakichkolwiek rozważań organu I instancji w kwestii dotyczącej zwrotu udziału w nieruchomości. Powyższe kwestie, zdaniem Sądu, mają istotne znaczenie, jako że zakres orzekania w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wyznacza złożony wniosek. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, że konieczne było wyeliminowanie wadliwie sporządzonej i zredagowanej decyzji, powodującej szereg wątpliwości co do treści i zakresu zawartego w niej rozstrzygnięcia. Również dostrzeżone przez Wojewodę nieprawidłowe określenie stron postępowania powinno być wyeliminowane w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. Ponadto Sąd stwierdził, że przedwczesne byłoby wypowiadanie się w merytorycznych kwestiach, poruszonych w wydanej przez Wojewodę decyzji, jako że decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na przyczyny procesowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Gdyni, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i oddalenie sprzeciwu Gminy Miasta Gdyni, podczas gdy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. winna być uchylona z uwagi na brak przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 5 października 2023 r. Gmina Miasta Gdyni oświadczyła, że z uwagi na treść art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, jednakże z ostrożności procesowej wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie sprzeciw Gminy Miasta Gdyni od decyzji Wojewody Pomorskiego, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do jedynego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. zwrócić trzeba uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie A. P., J. R., I. T., M. R., R. R., A. B. i K. D. od decyzji z dnia 21 listopada 2022 r. podkreślił, że w rozstrzygnięciu organu I instancji zabrakło rozważań odnośnie zwrotu, na wniosek jedynie części spadkobierców byłego właściciela nieruchomości, udziału w wywłaszczonej nieruchomości jak również niejednoznaczne określenie czy przedmiotem niniejszego postępowania jest cała działka nr [...] czy też jej część. Ponadto organ odwoławczy uznał za konieczne ustalenie celu wywłaszczenia i analizę jego realizacji z uwagi na to, że Gmina Miasta Gdyni dysponuje udziałem 2732/10000 w prawie własności działki nr [...]. W konsekwencji, zdaniem Wojewody Pomorskiego, Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej dokonał nieprawidłowej oceny wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z przedstawionym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem w toku dotychczasowego postępowania kwestie opisane zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd I instancji nie zostały dostatecznie wyjaśnione, co uzasadniało uchylenie decyzji z dnia 21 listopada 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołane wady decyzji niewątpliwie świadczą o jej wydaniu z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność A. S., z wnioskiem o zwrot wystąpiła część jego spadkobierców, natomiast organ I instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie odnosi się jedynie do udziałów przysługujących w spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości. Wskazana wada i orzeczenie ponad żądanie, które określał wniosek z dnia z dnia 21 kwietnia 2020 r. powinna zostać wyeliminowana w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie art. 138 § 2 K.p.a. nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji jedynie w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku decyzji kasacyjnej możliwe jest wyłącznie uchylenie decyzji w całości. Organ odwoławczy nie mógł zatem, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić zaskarżonej decyzji z dnia 31 maja 2023 r. w części dotyczącej przysługujących wnioskodawcom udziałów w spadku po A. S., a w zakresie udziałów spadkobierców byłego właściciela, którzy nie wystąpili z wnioskiem o zwrot, umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, organ powinien określić precyzyjnie przedmiot postępowania i skonfrontować treść złożonego wniosku z aktualnym oznaczeniem nieruchomości oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co wiąże się z ustaleniem czy przedmiotem postępowania jest cała działka nr [...] czy tylko jej część jak również rozważyć czy zwrotowi mogą podlegać udziały w nieruchomości, które nie zostały zbyte na rzecz osób trzecich i nadal pozostają w dyspozycji Gminy Miasta Gdyni. W tym względzie organ odwoławczy wskazał na szereg uchybień, które niewątpliwie wymagają wyjaśnienia. Odnosząc się zaś do kwestii wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji gdy chociaż jedna ze stron została pominięta na etapie postępowania przed organem I instancji (a sąd administracyjny na etapie rozpoznawania sprzeciwu nie może podważać ustaleń organu w tym zakresie), niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem tych stron, gdyż odmienne zapatrywanie godziłoby w art. 10 § 1, art. 15 i art. 81 K.p.a. Mając na uwadze zatem, że w toku postępowania doszło do zbycia wyodrębnionych lokali a aktualni właściciele nie byli stronami postępowania przed organem I instancji to oddalenie sprzeciwu było uzasadnione. Wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki i niejasności stanowią zasadnicze elementy stanu faktycznego sprawy, które wymagają wyjaśnienia, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Braki te nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego (art. 136 § 1 i 2 K.p.a.). Kluczowe bowiem kwestie powinny zostać wyjaśnione przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Pomorski nie stwierdził także (ani tym bardziej nie przesądził) o zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. sprostowano z urzędu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oczywistą omyłkę polegającą na poprawnym wpisaniu numeru zaskarżonej decyzji.