II OZ 163/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.L. i M.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1082/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 września 2022 r., nr WI-I.7840.3.87.2022.AR-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1082/22, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 września 2022 r., nr WI-I.7840.3.87.2022.AR-2, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 21 września 2022 r. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania H.L., utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego z 18 marca 2022 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i W.W. pozwolenia na budowę budynku usługowo (apartamenty wczasowe) - mieszkalnego, na działce nr [...] przy ul. [...] w J. Na powyższą decyzję Wojewody H.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając wniosek Skarżący podał, że decyzja Wojewody z 21 września 2022 r. została przez niego zaskarżona do Sądu, a ze względu na naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego istnieje wysokie prawdopodobieństwo jej uchylenia w trakcie kontroli sądowej. Wskazano, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody nie zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ani też żadna ustawa szczególna nie wyłącza wstrzymania jej wykonania. Zdaniem Skarżącego ewentualne wykonanie decyzji może doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków prawnych oraz znaczących szkód w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Wskazano, że ewentualne rozpoczęcie robót budowlanych istotnie wpłynie na możliwość dojazdu i parkowania przy działce Skarżącego, co bez wątpienia spowoduje ograniczenie ruchu turystycznego i pozbawi go dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że o trudnych do odwrócenia skutkach aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego. Nadto Sąd podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja powinna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. To strona powinna wskazać konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Twierdzenia strony powinny zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji majątkowej. Sąd wskazał też, że inwestor ma prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Skarżący argumentował, że ewentualne rozpoczęcie robót budowlanych wpłynie na możliwość dojazdu i parkowania przy jego działce, co spowoduje ograniczenie ruchu turystycznego. Zdaniem Sądu argumentację tę należy ocenić jako hipotetyczną, tymczasem możliwość wstrzymania wykonania decyzji należy wykluczyć w odniesieniu do przypadku, w którym niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody bądź powstania trudnych do odwrócenia skutków ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, albowiem opiera się na przypisywaniu robotom budowlanym (oraz im towarzyszącym) negatywnych skutków, które realizować się mają dopiero w przyszłości w stosunku do nieistniejącego (planowanego) zamierzenia budowlanego. Końcowo Sąd wskazał, że przekonanie strony skarżącej o wadze podniesionych w skardze zarzutów nie jest wystarczającym argumentem, aby uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł H.L. i uczestnik postępowania – M.L., zaskarżając postanowienie w całości. Powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wstrzymania wykonalności decyzji związana z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednocześnie wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Gd 1082/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając Żalący podnieśli tożsamą do wniosku oraz skargi argumentację, a nadto stwierdzili, że wbrew stanowisku WSA w Gdańsku za wstrzymaniem wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego nie przemawia jedynie przekonanie Żalących o wadliwości tej decyzji. Jej realizacja m.in. na terenie działki nr [...] doprowadzi do ograniczenia szerokości dojścia o dojazdu do działki [...], a powstałe w ten sposób skutki realizacji decyzji Wojewody Pomorskiego będą niemożliwe do odwrócenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale jedynie to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Z tego też względu, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, Żalący na poparcie wniosku podnieśli w zasadzie jedynie argumentację odnoszącą się do wadliwości zaskarżonej decyzji, tym samym Sąd I instancji, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie mógł podjąć rozważań w tym zakresie, jak też podejmować własnych działań w celu wyjaśnienia sprawy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 876/13). Trzeba też zwrócić uwagę na ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić. Poza tym wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji. Dlatego też skarżący nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do ogólnikowego stwierdzenia, lecz powinien precyzyjnie wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji i ich potencjalne konsekwencje. Nie sposób uznać, iż Skarżący sprostał powyższemu przez twierdzenie, że: "Ewentualne rozpoczęcie robót budowlanych istotnie wpłynie na możliwość dojazdu i parkowania przy mojej działce co bez wątpienia spowoduje ograniczeniu ruchu turystycznego i pozbawi mnie dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej." Poza tym do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Z tych też względów przytoczone w zażaleniu zarzuty należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.