III SA/Gl 569/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. B., K. B. wspólników s.c. K. i E. B. w G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 maja 2023 r. nr 4800000/70-73/425229/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 16 maja 2023 r., nr 480000/70-73/425229/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej: ZUS) odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawa prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 59 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2022r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z pytaniem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 poz. 2095 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID-19) Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 22 lutego 2021 r. ZUS odmówił E. i K. B. s.c. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Powyższa decyzja została doręczona Skarżącym poprzez Platformę Usług Elektronicznych ZUS w dniu 23 lutego 2021 r. Nadmienić należy, że 19 lutego 2021 r. Skarżący złożyli pismo do wniosku RDZ, w którym wyjaśniali kwestię kodu PKD prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący w dniu 10 marca 2021 za pośrednictwem Poczty Polskiej nadali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie 24 marca 2021 r. ZUS wydał decyzję, w której stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania z należności z tytułu składek. Od tej decyzji Skarżący wnieśli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 73/22 uchylił tę decyzję. Wykonując zalecenia Sądu co do zawiadomienia Skarżących o uchybieniu terminu do wykonania czynności kształtującej prawa i obowiązki pismem z 14 grudnia 2022 r. ZUS poinformował Skarżących o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia z opłacenia składek i związanych z tym wymogami. Pismem z 17 stycznia 2023 r. pełnomocnik Skarżących złożył wniosek w sprawie o przywrócenie terminu na złożenie przedmiotowego wniosku. W piśmie tym podał, że do uchybienia terminu doszło z przyczyn niezależnych od Skarżących. K. B. (wspólnik spółki cywilnej) osobiście wrzucił do skrzynki oddawczej ZUS przedmiotowy wniosek. Z uwagi na to, że nie otrzymał żadnego potwierdzenia złożenia tego dokumentu ponownie 10 marca 2021 r. nadał wniosek, tym razem na Poczcie Polskiej. W ramach postępowania wyjaśniającego ZUS przeprowadził dowód z przesłuchania w obecności pełnomocnika Skarżących K. B. oraz świadka J. B.. Zeznania świadka nie potwierdzają faktu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Świadek zeznał bowiem, że nie był obecny przy tym jak K. B. wrzucał przedmiotowy wniosek do skrzynki podawczej . Z zebranej dokumentacji w sprawie oraz z treści pisma z 12 kwietnia 2021 r. wynika, że Skarżący nie złożyli od razu odwołania od decyzji. Przed wydaniem decyzji 19 lutego 2021 r. złożyli pismo mające być uzupełnieniem do wniosku RDZ, następnie 10 marca 2021 r. wysłali ponownie to samo pismo. Przedmiotowe pisma różnią się od siebie datami, nagłówkiem i treścią - pismo z 19 lutego 2021 r. stanowiło uzupełnienie do wniosku RDZ w którym precyzują Skarżący dokładnie przewagę profilu działalności oraz klasyfikację kodu PKD, natomiast pismem z 8 marca 2021 r. nadanym 10 marca 2021r. wnioskują o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 3 lutego 2020 r. W skardze Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 58 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a. poprzez brak zastosowania i odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy podczas, gdy w sprawie zasadnym jest przywrócenie terminu albowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony w terminie do "skrzynki oddawczej", a nie można od obywatela wyciągać negatywnych konsekwencji z faktu, iż "skrzynka oddawcza" w siedzibie ZUS nie generuje potwierdzeń złożenia pisma; -naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o niepełny i wybiórczy materiał dowodowy, pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w tym nie uwzględnienie w całości zeznań świadka a także uznanie, iż to na obywatelu spoczywa obowiązek udowodnienia, iż korespondencję pozostawił w "skrzynce oddawczej" ZUS, a w konsekwencji dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, konsekwencją czego jest całkowita sprzeczność ustaleń organu z treścią z zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie; b) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz całkowitą sprzeczność ustaleń organu z jego treścią, w sytuacji gdy ze zgromadzonego sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że wspólnik spółki cywilnej udał się do siedziby ZUS i złożył do "skrzynki oddawczej" wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy; c) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 8 k.p.a. mającego istotny wpływ na treść zaskarżanej decyzji a polegający na wzbudzeniu wątpliwości i podważeniu zaufania do organów prowadzących niniejsze postępowanie poprzez pominięcie przez organ prowadzący istotnych okoliczności w sprawie. Z uwagi na charakter naruszeń wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, W uzasadnieniu Skarżący nie podjęli polemiki z ustaleniami, na których oparł swoje rozstrzygnięcie ZUS. Skupili się na wykazaniu uchybień proceduralnych popełnionych przez ZUS w trakcie prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa realizacji wniosku Skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienia była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W wyroku z 20 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 73/22 Sąd uwzględniając skargę uchylił decyzję ZUS z 24 marca 2021r. i wskazał, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Chodziło o to, że ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), do ustawy COVID-19 dodany został przepis art. 15zzzzzn2. W myśl ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego artykułu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej oraz terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Decyzja stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana 24 marca 2021r., zatem w czasie, kiedy cytowany przepis już obowiązywał. Przed stwierdzeniem uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS winien najpierw zastosować tryb przewidziany cytowanym przepisem. Ponownie rozpoznając wniosek Skarżących ZUS zawiadomi ich o uchybieniu terminu i wyznaczy 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Dopiero jeżeli Skarżący nie złożą wniosku o przywrócenie terminu lub wniosek ten okaże się niezasadny, otworzy się możliwość stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że określone w art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (m.in. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 911/18, wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1959/16). Z dostarczonych przez ZUS akt sprawy wynika, że wskazania Sądu ZUS wykonał. Pismem z 14 grudnia 2022r. ZUS przesłał Skarżącym zawiadomienie o przysługującym Skarżącym prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za grudzień 2020r. oraz styczeń 2021r. W odpowiedzi Skarżący pismem z 12 stycznia 2023 r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za grudzień 2020r. oraz styczeń 2021r. Zauważyć w tym miejscu należy, że z przepisu art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad i przesłanek organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego. Jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego przepisu do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o tryb z Kodeksu postępowania administracyjnego. Do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu znajdą więc zastosowanie postanowienia art. 58 k.p.a., ale z modyfikacjami przepisu art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy zmieniającej jako lex specialis. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu materialnego odbywa się z zastosowaniem przesłanki określonej w art. 58 § 1 k.p.a., której art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn2 ustawy COVID nie modyfikuje. Stosownie zatem do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem brak zawinienia strony w uchybieniu terminu. Odwołanie się w tym przepisie do braku winy powoduje, iż przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. Przy ocenie winy należy zatem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Ciężar wykazania, że istotnie zaistniała taka przeszkoda faktyczna, która wykluczyła możność terminowego dokonania czynności procesowej spoczywa na stronie, przy czym wystarczającym środkiem jest tutaj uprawdopodobnienie. Uprawdopodobnienie jest środkiem zwolnionym od ścisłych formalności, ale jego zadaniem jest przekonanie organu orzekającego o prawdziwości graniczącej niemalże z pewnością, co do formułowanych we wniosku o przywrócenie terminu twierdzeń. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe oznacza, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/16, z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2539/20). Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają natomiast niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinien powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Z uwagi na kryterium braku winy, które warunkuje przywrócenie uchybionego terminu, za usprawiedliwione, niezawinione przyczyny niedochowania terminu mogą być uznane wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw - udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone przez Skarżących we wniosku o przywrócenie terminu a wskazujące na brak ich winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu nie zostały dostatecznie przez ZUS rozważone. W prowadzonym postępowaniu ZUS skoncentrował się na ustaleniu, czy w dniu 8 marca 2021 r. wspólnik spółki cywilnej faktycznie wrzucił do "skrzynki oddawczej" ZUS wniosek. W tym celu przesłuchał wskazanych przez Skarżących świadków oraz odebrał oświadczenia od swoich pracowników. ZUS wziął pod uwagę innych istniejących okoliczności mających charakter notoryjny, jak chociażby to, że będące przedmiotem jego badania zdarzenie miało miejsce w okresie ogłoszonego stanu epidemii COVID 19. Wprowadzone wówczas ograniczenia wpłynęły między innymi na zmianę sposobu przyjmowania pism przez ZUS czyli poprzez ich wrzucenie do "skrzynki oddawczej" bez zapewnienia korzystającym z tej formy kontaktu jakiegokolwiek potwierdzenia złożenia stosowego pisma. ZUS nie uwzględnił także podnoszonych przez Skarżących okoliczności związanych z przekazywaniem pism wyjaśniających (s. 13, 14 akt administracyjnych) czy też podejmowanie przez nich przedwczesnych działań wobec uzyskiwanych z systemu informatycznego wykorzystywanego przez ZUS informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku zgodnie z przekazanymi danymi. Świadczy to o tym, że Skarżący nie byli bierni i wykazywali dbałość o swoje interesy. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności ich ocena musi być inna niż w przypadku, gdyby wykonywane były w warunkach pełnej, nieograniczonej komunikacji z ZUS. Niezależnie, wskazać należy na inne uchybienia popełnione przez ZUS. Chodzi o naruszenie art. 59 § 1 k.p.a. stanowiącego o formie przywrócenia terminu. Wynika z niego, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast organ odmawiając przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosował formę decyzji, czym naruszył art. 59 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 480 zł., stosownie do § 14 ust.1 pkt.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz.1964) oraz opłata skarbowa 17 zł za udzielone pełnomocnictwo orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS jest zobowiązany rozważyć, czy okoliczności sprawy nie stanowią okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.